试析政府解决“城市弱势群体”的策略

韩承平

[摘 要]现阶段，农民工已日益成为一个不容忽视的规模巨大的特殊社会群体。“农民工问题”已经成为一个当今社会不容忽视的正待解决的问题。如何解决农民工问题，促进农民工的就业、生活与权益保障，事实上已经成了我国进一步深化改革，加快经济社会发展的不容回避的问题。

[关键词]农民工；城市弱势群体；政府责任；制度建构

[中图分类号]C913

[文献标识码]A

[文章编号]1671- 5918（2015）08 - 0061- 03

doi：10. 3969/j.issn.1671- 5918. 2015. 08- 029

[本刊网址]http：//www.hbxb.net

随着进城农民工队伍的不断壮大，由此而来的农民工问题也日趋严重。长期城乡二元结构户籍管理的体制性障碍，导致农民工群体在生存、权益保障、就业、经济收入等方面，与城市工人相比，均处于城市的最低状态，农民工问题成为当前我国正待解决的一个特殊的社会问题。

一、农民工群体已经成为当代中国最大的城市弱势群体

弱势群体是由于社会结构急剧转型和社会关系失调或由于一部分社会成员自身的某种原因（竞争失败、失业、年老体弱、残疾等）而造成对于现实社会的不适应，并且出现了生活障碍和生活困难的人群共同体。

由于我国长期城乡二元结构户籍管理的体制性障碍以及社会观念意识上偏见，导致农民工虽已进城务工，但始终戴着写有“农民”二字的大帽子，在生存状况、就业环境、权益保障等方面不能完全享受和城镇居民同等待遇，其就业范围也受到很大限制。农民工已成为中国大陆城市最底层的阶层，许多人处于非常艰难的生活和工作状况之中。一方面，他们工作、生活环境差，身体健康得不到保障，他们有的在自己的打工棚居住，有的租住民房，往往都是几十个人住在一间简陋的房子里。在收入方面，农民工的工资主要是维持其自身生存所必需的生活资料价值，用于维持家属生存和自身发展的部分比例很小。农民工的消费主要用于吃、住、行方面的基本生活必需消费，日常消费中的恩格尔系数很高。在就业方面，进城农民工遭遇到职业歧视。不少城市出台了限制性政策，工作条件和待遇较好的工种严格限制农民工的进入，农民工从事的多是累、脏、差、险的工作。虽然我国政府已经逐步采取措施，但是相关政策的实施还是做得不够到位，现今农民工的处境仍是处于十分恶劣的边缘状态，他们仍然是当代中国城市最底层的一只庞大的“弱势群体”队伍。

二、政府介入解决农民工问题的必要性

（一）保护、关注农民工群体，是政府以人为本、为人民服务的执政理念的体现。以人为本、为人民服务的执政理念是现代政府全部工作的出发点和最终依归，是政府的最高宗旨。农民工群体是当代中国最大的城市弱势群体，政府关注民生，就必须关注农民工弱势群体，保护其合法权益。从农民工的需要出发，尊重、爱护、关心、依靠农民工，努力实现好、维护好农民工的根本权益，体现对农民的尊重和关怀，这是政府坚持以人为本，为人民服务最基本的执政理念的体现。

（二）保护农民工的合法权益，是政府在公共政策制定中贯彻公正原则的必然要求。为了坚持社会公正原则，政府在公共政策制定过程中贯彻公平的价值取向，对农民工城市弱势群体的利益提供支持和保护，防止出现“马太效应”，避免使社会资源的分配进一步集聚于那些强势群体的手中。因为，现代意义上的公正首先就表现在生存权、就业权、受教育权和社会保障权等基本权利。忽视农民工城市弱势群体的基本权利，政府的公共政策制定就不可能公平、公正。

（三）为农民工提供社会保护是法治社会对政府的必然要求。法律作为一种强社会控制形式，是社会关系的调节器。在法治社会中，法律是弱势群体实现自身生存和发展的武器，法律也要求政府必须担当起保障人权、维护弱势群体权益的使命。农民工群体在社会生活中处于不利地位，而法治的公正性要求对所有人予以公平的对待，同时，法治的普遍性要求对所有人不能有任何歧视，因此，政府对农民工弱势群体的权益必须要依法给予例外对待和特别保护，通过相应的措施最大限度地缩小农民工城市弱势群体与城市居民的差距。

三、政府在解决农民工问题上应采取的策略

促进农民问题尽快得到有效解决，保障农民合法权益，应以强化政府责任为核心。具体来说，应从以下几个方面来着手：

（一）政府要通过公共政策及制度的制定或选择，对农民工群体提供制度保护和法律保护

1.政府进行农民工制度建构策略是目前解决农民工问题的关键。

（1）改革社会管理体制，将农民工纳入社会主流。中国农民工数量约2亿人，农民工家庭人口估计约5亿人，进行户籍制度、社会保障和公共服务体系改革，仅仅是在经济上将农民工纳入了制度主流，但仍不足以改变他们在文化上受歧视、在政治上合理诉求得不到表达等状况。要建设和谐社会，政府就必须进行更为全面的社会管理体制改革，赋予农民工与本地市民同等的民主政治权利，保证农民工的合理诉求能够通过正规渠道得到表达，实现农民工的市民化，最终在文化上、政治上将农民工纳入社会主流。

（2）改革劳动用工制度，吸引、培养和留住人才，推动产业结构升级和经济增长方式转变。目前，中国农村青壮年劳动力已基本转移殆尽，”民工荒”现象已从珠三角蔓延到全国并持续了数年。因此，农民工输入地必须转变观念，要正确地意识到，劳动力本身是一种非常有价值的资源，是财富的主要创造者，是优质资产，而非社会负担。不少地方政府之所以对人口、户籍和劳动用工制度改革心存顾虑，对外来工的本地化和农民工的市民化设立较高的门槛，主要是担心外来工引进来容易，将来一旦产业结构升级，不需要这么多劳动力了，劳动力向外转移会存在困难，从而增加当地的负担。其实这种担心完全是多余的。外来工现在之所以愿意进来，是因为当地有合适的就业机会，同样，将来产业结构升级了，如果在此期间他的文化技能水平未能相应提高，对他来说本地再没有合适的就业机会，他就会随着就业机会一起转移出去；如果他的文化技能水平提高了，在本地仍然能够找到合适的工作机会，那就说明本地经济发展还需要这种类型的人才，应该把他继续留下来。对于本地经济需要什么样的人才，市场往往比政府掌握着更多也更准确的信息。因此，地方政府不应代替市场去选择人才，而应放低门槛，由市场自己去选择什么样的人可以留下来。endprint

2.政府有责任进一步完善我国的社会保障制度，这是解决农民工问题的重要方式。迄今为止，我国已经建立起来的社会保障制度，依然保持了城乡分割的格局，即便是那些已经在事实上实现了非农化的人口，也依然被排斥于城镇的社会保障体系之外。因此，当今中国阻碍农村人口城市化进程的最大障碍是我国社会保障制度的不完善。目前，我国政府必须建立起城乡社会保障制度的有效衔接，将城市农民工纳入社会保障体系，化解农村人口在城市化过程中所面临的各种市场风险，降低农村人口城市化的预期成本，为农村人口的城市化提供制度保证。

（1）政府必须尽快建立针对农民工的工伤保险制度。一方面，这一制度不仅保证其一旦出现职业伤害事故可以得到相应的赔偿，而且由于建立起了针对城市农民工的工伤赔偿机制，用工单位将会更加注意用工过程中的安全保护措施，其结果将有可能大大减少农民工的职业伤害事故。而政府要做的则主要在于设计特定的制度，并将之作为一种优效品强制推行。

（2）政府有必要建立针对进城农民的医疗和大病保障制度。应该建立针对农民工的大病医疗费用部分社会统筹的保障机制。其筹资机制由个人缴费和地方财政的一定支持构成。个人缴费和财政支持的比例应该根据各地的具体情况而定。所形成的基金由有关的社会保险机构专项管理。凡参加大病医疗费用统筹的农民工均可持大病治疗卡到指定医院接受治疗。缴费额可以根据大病发生率和治疗费用及其变化来确定，为使该制度能够顺利推行，初期可确定相对较低的缴费水平和保险水平，将来视情况逐渐提高。最终实现与城镇医疗保障制度的并轨。

（3）政府有责任进一步完善我国社会保障制度，这是解决农民工问题的重要方式。政府应该根据进城务工农民的不同情况将其纳入有差别的社会养老保险制度为进城农民建立社会养老保险制度显然比建立工伤保险和大病保险具有更大的难度。困难首先在于农民工的情况各不相同，有的农民工已在城镇工作生活了较长的时间，并且拥有比较稳定的工作和固定的住所。有些则是刚刚进入城镇，工作和生活的流动性都很大。因此，有必要针对不同的情况建立有差别的社会养老保险方案。对拥有比较稳定职业且已在城镇就业较长时间的农民工，他们实际上已经成为“城镇人口”应该将他们纳入城镇社会养老保险体系。对于无稳定职业且流动性较大的农民工，则可以设计一种过渡性的方案，比如制定一定范围内不同档次的缴费率供农民工自愿选择，同时规定凡雇用农民工的企业必须根据农民工所选择的缴费率而缴纳相应档次的基本养老保险费。对于进入城市从事经营性的自雇性农民则可以参照城镇个体工商户的保障制度安排。同时，为所有参加社会养老保险的进城农民建立个人账户

3、政府要配合国家立法进行相关的行政立法，以法律法规形式确保弱势群体的生存与发展。对农民工城市弱势群体面临的困境和权益侵害，政府就有责任以立法和制度的形式予以保障。由于现阶段中国农民工群体状况的异常复杂性，而且农民工队伍规模的不断扩大，政府及其行政机关要加大力度，积极配合国家立法进行相关的行政立法，以法律法规形式确保弱势群体的生存与发展。

（二）政府要通过其公共服务职能，向农民工群体提供社会服务和社会保护

“新公共管理”理论强调政府的公共服务，主张建立企业化政府，其主要目标就是要克服公共服务供给方面存在的问题，“把权力中心主义转化为服务中心主义”。在解决农民工问题过程中，应着重于提高政府的公共服务意识及公共服务的效率和质量。政府有责任把公共服务工作的触角伸向农民工群体，为农民工群体办急事、难事和好事，体现政府对老百姓的亲和力，维护社会公正和社会秩序。政府为农民工群体提供社会服务和保护，可以通过以下几个方面：

1.政府要督促加强社会服务机制——社区的作用。目前，我国农民工群体，除了从事建筑行业的居住在工地外，多数农民工散落在各个社区中，然而由于语言、生活方式、习惯、价值观的不同，他们成为社区的非主流人群，加之城市居民的惯性的心理定势，更加剧了城乡之间的对立，使农民工很难真正意义上的融入城市。因此，社区工作人员应利用其在社区的威望、资源和工作职能来加速城乡融合。

2.政府要督促加强工会组织对农民工群体的保护。政府要督促强化工会维护农民工权益的作用。用人单位要依法保障农民工参加工会的权利。各级工会要以劳动合同、劳动工资、劳动条件和职业安全卫生为重点，督促用人单位履行法律法规规定的义务，维护农民工合法权益。充分发挥工会劳动保护监督检查的作用，完善群众性劳动保护监督检查制度，加强对安全生产的群众监督。同时，充分发挥共青团、妇联组织在农民工维权工作中的作用。

（三）政府要发挥为人民服务的理念，为弱势群体提供社会资源

农民工问题的根本症结之一是其所拥有的社会资源（包括财力、人力、物力、权力、能力、信息等）整体匮乏，由此导致其生活质量的低下与承受力的脆弱。要改变农民工群体的弱势地位，就必须通过外界的帮助使其拥有足够多的社会资源。因此，政府要帮助农民工群体获得其所需资源，显然具有特别重要的意义。

1.政府有责任引导农民工全面提高自身素质，把全面提高农民工素质放在重要地位。政府对农民工群体不仅仅是单纯的经济和物质上的给予，而且还应该激励和培养他们自我生存和发展的能力。政府要充分挖掘农民工的潜能，有利于充分挖掘社会资源，调动社会的各种力量构建社会安全网络。要引导和组织农民工自觉接受就业和创业培训，接受职业技术教育，提高科学技术文化水平，提高就业、创业能力。要在农民工中开展普法宣传教育，引导他们增强法制观念，知法守法，学会利用法律、通过合法渠道维护自身权益。开展职业道德和社会公德教育，引导他们爱岗敬业、诚实守信，遵守职业行为准则和社会公共道德。开展精神文明创建活动，引导农民工遵守交通规则、爱护公共环境、讲究文明礼貌，培养科学文明健康的生活方式。进城就业的农民工要努力适应城市工作、生活的新要求，遵守城市公共秩序和管理规定，履行应尽义务。

2.政府有责任向农民工教育补助、就业技能培训，激励和培养他们自我生存和发展的能力。一方面政府要加强对农民工的教育补助，建立完善的补助制度，减轻农民工城市弱势群体的教育支出的压力。另一方面政府要帮助其提高综合竞争能力。注重对农民工群体进行就业培训与提供就业岗位。政府要营造良好的培训氛围，制定详细的培训政策，监督落实工作，全面协调培训政策的持续进行。

3.政府有责任提高农民工的维权法律意识。由于农民处于弱势群体地位，对法律知识了解不够，大部分农民在权益受到不法侵害时因法律意识的淡薄而无法伸张，勇于维权的农民又在缺少有效维权组织的情况下求助无门，在与政府相关部门及用人单位对话时缺乏应有的份量。同时，由于农民活动具有分散性，又缺乏有效组织，在无力通过法律途径维护自己的权益时，往往各自为政，各谋其策，各行其是，很难形成一股强有力的维权合力。

能否有效地解决农民工城市弱势群体的权益保护和社会支持问题，使得他们都能够过上体面的生活，不仅事关中国的社会稳定和国家的长治久安，而且也关系到中国社会主义市场经济能否实现长期高效有序的发展和现代化建设的顺利完成。因此，政府必须明确并且切实履行自己在农民工城市弱势群体保护中的地位、作用和责任，从政策和制度以及公共服务上解决农民工问题，才能维护社会稳定，化解政治风险，促进社会发展。

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