林业生态建设的思考

罗霞

（贵州省瓮安县林业局，贵州 瓮安550400）

1 林业生态建设现状

我国的生态发展与特定的历史时代是分不开的，自20世纪60年代起，大跃进大炼钢铁时期，人们才逐渐认识到林业生态破坏所带来的资源、环境危机。因此，为更好地保护森林，净化生态环境，积极探索深化林业改革，加大生态建设保护力度，大力发展林业产业，国家先后出台了若干政策，比如天然林保护、西部开发、退耕还林，以及林业税费政策、森林采伐限额管理政策、森林生态效益补偿费政策、森林保险政策等等，其实质不仅是进行停伐减产或营林造林的工程，而且是解决林业保护带来一系列社会与经济发展的问题，然而在实际落实时，这些政策虽然在很大程度上保护了林业生态建设，但在一定程度上却带来了很多负面的影响，而政策的实施与经济发展的协调关系不仅影响到林业生态建设的有效实施，还影响到林业政策的进一步制定和完善，更关系到现代林业的可持续发展。

2 林业生态建设存在的主要问题

2.1 天然林保护

天然林保护工程是以从根本上遏制生态环境恶化，保护生物多样性，促进社会、经济的可持续发展为宗旨；以对天然林的重新分类和区划，调整森林资源经营方向，促进天然林资源的保护、培育和发展为措施；以维护和改善生态环境，满足社会和国民经济发展对林产品的需求为根本目的。然而在实施过程，存在以下几点问题。

（1）投入资金不足或基础工作跟不上，从而影响整个工程的进度和质量。

（2）天然林资源超强度开采，导致国有林区资源危机、环境危机、经济危机，实施林业可持续发展战略的基础已受到了严重威胁。

（3）监督机制不健全，导致不能有效地落实天保工程资金。

2.2 退耕还林

退耕还林就是从保护和改善生态环境出发，将易造成水土流失的坡耕地有计划，有步骤地停止耕种，按照适地适树的原则，因地制宜地植树造林，恢复森林植被。退耕还林工程建设包括两个方面的内容：一是坡耕地退耕还林；二是宜林荒山荒地造林。自实行以来，主要存在的问题如下。

（1）荒山造林比例问题。荒山面积在各个省份分布不均，有的省份对于国家下达的退耕还林指标任务难以完成，宜林地资源少，农户主动造林积极性差，新造林任务落实困难，这样就会占用农民的耕地，农户主动造林积极性差，使得新造林任务难以完成，不利于林业生态和农业的发展。

（2）关于退耕还林的主管部门问题。国家规定，退耕还林实行省级人民政府负总责和各级政府目标责任制，实行目标、任务、资金、粮食、责任五到省。但是这项生态造林工程，具有很强的专业技术性和严格的工程质量要求，而国家没有明确规定退耕还林的主管部门以及各部门的工作职责，只说由政府牵头，退耕还林工作难以落到实处，甚至部门间会相互推托。

（3）关于林地林权经营管理问题。一是林地林权分散，林农经营管理水平粗放，造成森林质量的提高、保护森林资源的任务艰巨；二是林权流转程序不完善，使得开展林木采伐经营或林权抵押存在隐患，如暗箱操作，不规范经营、管理或低价转让林权，不仅造成林业资源流失、林木过度采伐，还会危及相关林权权利人和农民的合法权益，影响造林成效，不仅如此，从长远来看，还严重影响到我国林业的可持续发展；三是造林容易，提升大家护林意识艰难，主要体现在护林防火工作困难较多，农民在农事生产用火中，存在侥幸心理，导致失火较多，这对于林业的损坏是毁灭性的。

（4）关于退耕还林工程的监督问题；一是现在好多省份都存在林粮、林菜套种现象，农户退耕还林认识不到位，农户种粮传统观念根深蒂固，农民毁林、复耕的现象仍然存在，致使退耕还林地块“退得下来，却稳不住”，且涉及农户多，而投入的林业护林员不足，致使监管督促工作力度大；二是部分林材经营加工企业清理整顿不彻底，即使责令其反复整改落实，然而后期持续跟踪贯彻整改情况不乐观，未批先占林地现象仍然严重。

2.3 林业税费

林业税费对于我国林业生态建设发展意义重大，主要指对木材、林才及其他衍生品征收的税费，主要包括以下几项：增值税、教育附加税、城市维护建设费，然而这项政策也带来一些负面影响，主要在以下几方面。

（1）林业税费种类繁多，税费压力大。2004年税费改革后，国家逐步取消了若干林业税费项目，如森林资源补偿费、林业建设保护费、农业特产税等，这在一定程度上减轻了林业税费的负担，但是与农村农业税全面取消，且有的地方还有各种补贴相比较而言，它的税费压力依然比较沉重，这种负担极大地制约了林业生态建设的发展，也在一定程度上制约地方经济的发展。

（2）林业税征收不规范，不合理收费普遍存在。税费改革以前，林业税占地方政府财政比重大，改革后，虽然有政府财政拨款，然而并不能满足部门运转要求，为了填补这一资金缺口，就会以其他名义收取林业税收。

（3）林业税费的使用。国家规定林业税费必须用于发展林业，而在实际操作中，许多地方存在严重的挤占、挪用林业税费现象。

2.4 森林采伐限额管理

森林采伐限额是国家按照合理经营、永续利用的原则，对森林和林木实行限制采伐的最大控制指标，国务院批准的年采伐限额，每五年进行一次调整，其范围除《中华人民共和国森林法》规定的禁伐森林、林木，还包括各种采伐所消耗的资源总额，森林采伐限额管理制度对我国广大林区意义重大，是调节经济发展与生态保护二者平衡关系的重要措施，但在实行中仍然存在以下一些问题。

（1）森林采伐限额的编制不准确。一方面，对森林年采伐量的制定主要是根据不同的林种如用材林和经济林，选择适合的方法和林分质量调整系数进行定量估算，但由于林木生长周期较长，种类繁多复杂，加上地域差异，往往难以精准确定森林年采伐量，另一方面，受利益熏心的驱使，一些经营单位的经营目标更专注于地方经济的发展和单位经济效益的提高，这样使得他们很少会考虑其行为的生态效益，多报采伐限额，因此会采伐更多的树，从而破坏生态建设。

（2）森林采伐限额制度的执行不力。基层单位申请森林采伐数额，其后经国家林业部门审核批准，予以颁发采伐许可证，这样才能按许可证的规定进行采伐，但在实际操作过程中，仍然存在许多问题，使得制度的执行力不从心，一方面一些部门人员收受贿赂，利用特权，发放关系证；另一方面，森林资源的复杂性，价值评估的困难性，使得严格执行制度的难度大，成本高，基层单位难以承受或不愿意花大代价严格执行，这些都导致了森林采伐限额制度执行不力的问题。

（3）森林采伐限额制度中对超限额采伐的惩罚难度大。事实上我国对超限额采伐的惩罚措施也是相当明确而严厉的，但在实际操作中，往往发现违背采伐限额的个人、企业往往有着不得以而为之的理由，我国的价值观普遍认同将以德治国作为依法治国的一个补充，这样在执法过程中，执法部门、司法部门的人往往容易打出同情分，从而导致执法不力。

2.5 森林生态效益补偿费政策

合理的生态效益补偿对生态建设起着激励作用，但实行过程中仍存在一些问题。一是概念界定不清楚。虽然理论基础比较成熟，但在实行过程中，对生态效益补偿制度范围、措施难以达成一致。二是补偿方法单一，实施标准过低。我国现有的生态效益补偿多数采取一刀切方式，补偿标准落后于地区经济发展水平，不能实时反应森林生态效益价值。三是农民经营参与程度不够。目前，生态效益补偿管理及实施多是由政府各部门策划、组织、监督等，林农通常是被动接受，参与程度小。

3 完善林业生态建设的建议

一是要建立健全林政管理部门的监督检查机制，责任到人，一旦发现违法违规现象，比如贪污、贿赂等，绝不姑息；二是林业生态建设指标应一切从实际出发，根据各地情况的具体情况而定，不能一味追求地方经济发展而忽略生态建设，而在生态建设的时候也不应为了完成指标而毁坏农民的耕地；三是林业税费带来了很多负面影响，不适应林业生态建设的稳步健康发展，应逐步取消；四是抓好退耕还林抚育管理，巩固退耕还林成果，大力宣传和倡导退耕还林的重要性和必要性，着力提高退耕户对工程建设的重要性认识，从而使其管理好退耕地；五是加大国家级公益林补偿兑现完成情况调度，协调配合财政、审计等相关部门做好补偿兑现督促监管工作，以确保按时保质完成2014年度国家级公益林补偿兑现；六是加大野外禁火的监督力度，进一步加大实施《野外禁火令》的监督管理力度，严格执行《野外禁火管理办法》的规定，形成长期的监督管理机制，依法管理野外用火，降低森林火灾的发生率，维护森林资源和生态安全；七是进一步抓好林业有害生物防治工作，确保不发生重特大林业有害生物灾害。

4 结语

总而言之，生态建设工作难度大，任务坚决，为山九仞，不能功亏一篑，在造林中出现问题不可怕，关键是在于怎样解决。要始终保持从善如登、从恶如崩的警觉，将护林工作从一点一滴做起，绝不以牺牲生态环境来作为地方经济发展的代价。针对各地的具体情况争取变压力为动力，变被动为主动，依法行政，实现全面协调可持续、人与自然和谐发展，力争在经济社会发展中保护自然、尊重自然、合理利用自然并主动开展生态建设，实现人与自然的和谐相处。

［1］葛立波.浅谈新形势下的林业生态工程建设［J］.改革与开放，2010（12）.

［2］张於倩，王玉芳.林业生态建设的成效、问题及对策［J］.林业经济问题，2004（4）.