生态文明视角下政府绩效管理模式分析

高玉娟　高欣

摘要我国政府绩效管理中忽视了生态环境方面的问题，生态环境问题日益严重，背离了可持续发展的轨迹。我国政府开始重视生态问题，而绩效管理是政府改革的主要切入点。通过对生态文明视角下政府绩效管理的现状和问题及制约因素的分析，提出转变观念、绩效管理主体多元化等对策，为政府绩效管理的改革提供参考。

关键词政府改革；生态文明； 生态绩效管理

中图分类号S-9文献标识码A文章编号0517-6611（2015）07-342-02

Analysis of Government Performance Management Model under the Ecological Civilization

GAO Yu-juan， GAO Xin

（Academy of Economics and Management， Northeast Forestry University， Harbin， Heilongjiang 150040）

AbstractChina's government performance management neglected ecological environmental problems， ecological environment problem is increasingly serious， departing from the sustainable development track. In recent years the Chinese government started to pay attention to ecological problems， and performance management is the main point of government reform， based on the analysis of present situation and problems and restrictive factors of the government performance management from the perspective of ecological civilization， puts forward changing the idea of performance management， diversification and so on， to provide reference for the reform of government performance management.

Key words Government reform； Ecological civilization； Ecological performance management

1 背景及现状

我国工业化和城市化发展迅速，我国正步入加速城市化的时期，伴随经济发展速度的加快，城市规模显著增长，城市空间结构发生巨大变化，而生态空间的破碎化也逐渐加剧，城市生态环境问题日益突出。我国频频爆发生态环境危机，已经对经济的进一步发展和民生的改善构成了重大威胁，并对全球生态环境产生了一定影响，以政府为主导建设生态文明的需要迫在眉睫。

政府绩效管理作为世界范围行政改革的一项重要措施，成为政府改革的主要切入点，是提高政府职能，改善政府在公众心目中形象的有效途径。长期以来，我国政府绩效管理中忽视了生态环境方面的问题，导致生态环境问题日益严重，我国部分地方政府为了追求经济的增长甚至不惜以牺牲环境和破坏生态资源为代价，背离了可持续发展的轨迹，片面侧重经济的增长，不惜以破坏环境与资源为代价，导致生态环境恶化、政府保护生态环境功能失灵，更有学者把当前我国政府普遍的政府绩效现状概括为“政府绩效悖论”。我国政府逐渐意识到生态问题的严重性，在十七大报告中首次把“建设生态文明，在全社会树立生态文明观”明确列入全党全国人民的奋斗目标。生态问题已得到了全社会的广泛关注，但是由于相关研究的起步较晚，生态文明视角下政府绩效管理研究需要不断地完善和改进。

我国在生态文明视角下的政府绩效管理主要以理论为主，在政府生态绩效方面公开发表的相关学术论文有百余篇，其中多数的研究方向为政府绩效考核制度以及绩效评估理论探讨，提出了将绿色GDP纳入我国地方政府绩效评估指标体系，以及以第三方政府绩效评价生态环境等主要观点。实践方面，我国开始研究制定适合我国国情的“绿色GDP”核算体系，这种新体系随后在海南、重庆等部分省市进行了试点。部分学者提出政府生态绩效管理应从领导干部的政绩考核入手，如今生态政绩考核被正式纳入试点地区的领导干部政绩考核体系之中。目前存在着两种生态政绩考核的典型模式，一种是海南的生态省建设考核模式，另一种是广东的分区考核模式。这两种模式代表了我国的生态政绩考核发展趋势。本文将从生态文明的视角研究，提出完善生态绩效考核模式的对策，以期为我国城市低碳发展和环境建设提供理论支撑与政策建议。

2 生态文明视角下政府绩效管理存在的问题

2.1 政府生态绩效管理理念存在偏差

政府绩效管理的理念是政府绩效管理的主体，即政府按照一定的价值理念对不同的行政目标所做出的具有一定倾向性和理性的行为方向选择，它体现了政府组织的基本价值判断、价值确认和利益选择；它强调对政府的评价既要看产出又要看投入，通过衡量投入与产出的比例来对政府业绩进行综合评价，注重行政效果。而我国政府绩效管理理念却单纯追求经济发展，通过对经济增长的绩效评估来考核地方行政首长并以此为依据决定他们的升迁任免，造成了唯GDP论英雄的普遍现象。这样做虽然达到了推进经济增长的目的，但却忽视了社会的全面发展、忽视了自然和人的长远发展和利益，我国部分地方政府为了追求GDP的增长甚至不惜以牺牲环境和破坏生态资源为代价，背离了可持续发展的轨迹，进而导致生态环境恶化、政府保护生态环境功能失灵。

2.2支撑政府生态绩效管理理论基础薄弱且实践探索不足

政府生态绩效管理这一领域属于世界性难题，很多的内容难以量化，标准制订比较困难。对于生态文明视角下绩效管理理论的研究，要求研究者有多学科的知识背景，如生态学、管理学、经济学、统筹学、行政学、法学、人力资源管理学等等，对研究人才的要求很高。政府生态绩效管理还会受到政治、经济、历史、文化等多种因素的制约，研究难、见效慢，生态问题才被人们重视起来，加上我国开展政府绩效管理起步较晚，在生态文明视角下的政府绩效管理基本上还处于探索阶段，理论研究不足，多数停留在探讨阶段，缺乏科学的管理方法、技术以及体系的研究，实践研究滞后于理论研究，与理论脱节较为严重。

2.3考核政府生态绩效目标不易确定

我国作为最大的发展中国家，发展目标更侧重于经济发展。作为一个整体来说，公共组织的目标自然是为公众提供最好的产品和服务，这也是它存在的目的和意义。但是，生态问题频频发生、生态恶化严重，很难实现长远性和可持续性发展。在党的十八大报告中加入了“生态文明”构成了“五位一体”的总体布局亦体现了政府将生态环境列入组织目标中，然而如何将政府绩效管理的目标与生态文明相结合又是难中之难。我国地域辽阔，各地区的发展速度以及生态情况不同，绩效目标难以确立，部分地区对于政府生态绩效管理进行了探索性尝试，总体而言，目标的设定往往不能完全达到针对性、实践性、可行性三方面的要求。

2.4评估政府生态绩效管理体系不够科学

党的十八大报告提出要“建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制”，强调要“促进领导干部树立正确政绩观”。树立正确的政绩观，核心问题是要建立科学的政府绩效评估指标体系，以发挥绩效评估的导向机制作用。政府绩效的评估导向以传统的国民经济衡量指标（GNP）为主，生态指标只有“软约束”效应。考核中缺少环境及资源耗减的指标，评估的方法多在定性方面，较少采用定量方法，评估的主体过于单一，且尚未建立有效的政府绩效评估制度。理论研究局限于政绩考核和评估，尚未形成体系，缺少反馈和改进机制的绩效管理往往是事倍功半。

3基于PEST政府生态绩效管理因素分析

3.1 PEST分析法

PEST 分析是战略外部环境分析的基本工具，用于分析组织所处宏观环境对于战略的影响。PEST 分别代表四类影响组织战略制定因素的英文单词首位字母缩写：政治（Politics）、经济（Economy）、社会（Society）、技术（Technology）。它通过四个方面的因素分析从总体上把握宏观环境，并评价这些因素对组织战略目标和战略制定的影响。它是战略管理理论中用于分析组织外部宏观环境的一个重要分析工具。

3.2基于PEST政府生态绩效管理因素分析

3.2.1

政治环境因素分析。政府生态绩效管理作为政治上层建筑的一部分，它的各项机制的运作和功能的实现最直接地受到政治环境的影响。主要表现为缺乏相应的法律、法规和政策上的保障；以及在整个生态绩效管理的过程中都是官方内部进行，自己既是考核及评估的主体，又是考核及评估的对象，缺乏社会公众与社会评估机构的参与。

3.2.2

经济环境因素分析。经济环境经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用经济基础，我国政府的生态绩效管理也必然受到社会经济和生产力发展水平的制约。当前，我国经济生态环境对政府绩效管理的制约主要表现为经济发展的紧迫性和区域经济发展的不平衡性，在政府进行生态绩效管理时又要因地适宜地进行；另外部分地区政府领导的绩效考核以经济增长为主要考核指标，过于追求GDP的增长而忽略生态环境的治理，更有甚者以破坏生态环境为代价单方面地追求经济增长，违背了可持续增长的发展轨迹。

3.2.3

社会环境因素分析。

影响政府生态绩效管理的社会环境因素主要是文化环境因素和地理环境因素。文化因素是指一个社会思想意识、文化心态和观念形态的总和，它是社会成员在社会化过程中长期积淀而形成的一种较为稳定的价值取向。每一个社会都有其核心价值观，这些价值观和文化传统都是历史的沉淀。我国是一个具有悠久历史和文化传统的国家，我国传统文化理念对国家的各项管理制度有深刻的影响，如在现实中，一项改革方案能否得到顺利地实施，并不仅仅取决于方案是否科学化或是否符合理性的设计，而是取决于方案是否被大多数参与改革者所认同和接受，深受文化环境的影响和制约。我国是一个幅员辽阔的国家，不同的地区由于其所处的地理环境的不同，对于政府生态绩效管理会有一定程度的影响。这种影响尤其明显，如同一种政府绩效管理模式在我国东南沿海地区和西北高寒地区在管理效果上有较大差距，但很多时候此点会被忽略。

3.2.4

技术环境因素分析。 影响政府生态绩效管理的技术环境因素主要是将信息技术引入政府生态绩效考核的管理体系中，运用科学方法对绩效考核进行科学核算，将定性考核与定量考核相结合。现行政府生态绩效管理体系中应更加关注技术因素，不断改善生态绩效管理的效率与效果。

4 构建生态文明视角下政府绩效管理模式的对策建议

4.1 转变观念

转变绩效管理中只关注经济效益的观念，增强环保意识和环保价值，把“生态优先”作为生态型政府的根本价值取向。倡导生态服务理念，建立领导干部的环保绩效观，以公务员的绩效考核带动政府绩效，把 “生态管理”作为政府的基本职能。 以科学发展现为指导，把 “可持续发展”和 “综合协调”作为政府绩效管理的核心价值理念。

4.2绩效管理主体的多元化

我国政府绩效管理的主体较为单一，应借鉴西方发达市场经济国家的经验，建立健全政府绩效管理主体体系，将管理主体与管理对象完全区别开来。重视职能替代，创建公民制约机制，把 “公众参与”作为生态型政府的有利补充，同时积极鼓励倡导社会评估机构参与政府绩效评估。

4.3指标体系植入生态元素

政绩评估体系中重经济、轻环保的问题由来已久，这也是政府忽视生态环境治理的重要原因。根据科学发展观的要求，改变 GDP 至上的发展观念，要将生态绩效评价指标客观、全面地纳入绩效考核体系，并赋予其更大的权重，使整个指标体系更好的反映出经济效益和生态效益间的互动关系。同时，针对不同区域建立分类分

级考核的指标体系。在生态功能区划分的基础上，针对不同

区域的功能特色，按照分类分级的指标体系进行考核。如生态旅游区、 生态林区的 GDP 增长的考核指标就要适当降低，适当增加生态功能建设和生态保护成效方面的考核，做到因地制宜，突出特色。

4.4完善责任追究制度

由于我国没有系统的责任追究制度，出现了一些热衷于比拼发展规模，而忽视资源环境保护的领导干部，却顺利逃过被追责，说明现有的责任追究制度并不完善，缺乏有效、可行的相关法律法规。2013年12月，中央组织部下发了《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，通知中规定：“制定违背科学发展行为责任追究办法，强化离任责任审计，对拍脑袋决策、拍胸脯蛮干，给国家利益造成重大损失的，损害群众利益造成恶劣影响的，造成资源严重浪费的，造成生态严重破坏的，盲目举债留下一摊子烂账的，要记录在案，视情节轻重，给予组织处理或党纪政纪处分，已经离任的也要追究责任。”在全面贯彻通知的同时，筑牢责任追究这个制度的笼子，制定相应法律法规，并对盲目追求政绩、不惜以生态为代价、不计环境成本的领导干部进行相应的党纪政纪处分，严重者处以法律处分。

4.5加大理论和实践研究力度

对政府绩效管理全面展开跨学科领域的研究，应借鉴国外先进的管理制度经验，结合我国政府的特点和实际情况以及我国具体国情加以改进、优化和本土化以后加以运用。鼓励倡导部分地区开展生态绩效管理的实施，利用先进的理论指导实践，总结经验教训完善理论研究以供其他地区学习和参考。

5 小结

我国政府绩效管理的改革要结合现阶段的主要问题及我国的实情，政府部门绩效管理和评价工作是一项复杂的系统工程，在生态文明视角下我国政府尚属探索阶段，缺乏理论和实践经验，需要政府的支持与引导，加大宣传，引起足够的重视，把好的经验和创新模式通过媒介和各种场合予以推广，推动我国政府公共管理事业的全面发展。

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