谈谈地方债形成原因、现状及解决措施

曾逍奕

摘 要 近年来，中国庞大的地方政府债务引起了社会关注，在中国的GDP总量已经位居世界第一，经济增速多年超10%的情况下，地方政府怎会背负如此沉重的债务？本文将从地方债的现状及原因着手，进而提出一些解决措施。

关键词 地方债置换；经济发展模式；实体经济；财政体制改革

一、地方政府债务现状及成因

2015年3月12日，财政部披露了首批地方存量债务置换的基本情况，财政部向地方下达1万亿元地方政府债券额度置换存量债务，紧接着6月下发了第二批1万亿置换额度。置换范围都是2013年政府性债务审计确定的截至2013年6月30日的地方政府负有偿还责任的存量债务中、2015年到期需要偿还的部分。据审计，截至2013年6月30日地方政府负有偿还责任的存量债务中，2015年到期需偿还18578亿元。分地区的债券额度按照各地2015年到期债务和全国统一比例（53.8%）测算分配。而事实上，这2万亿置换额度对于整个中国庞大的数十万地方债务来说无疑是杯水车薪。据析，截止2013年6月份年底仅是政府负有偿还责任的债务接近11万亿，政府负有担保责任的债务接近2.7万亿，政府可能承担一定救助责任的债务接近4.4万亿（具体见表一）如果算上一些隐形债务如社保资金缺口等等，加之地方政府的漏报隐瞒，那么地方债务总额的数字可能会大的惊人。尤其引人瞩目的是，中国的地方债务在两年半的时间里增长了67%，与GDP之比从26.7上升6.5%个百分点至33.3%。可见中国目前面临的地方债务问题形势之严峻，如果不及时控制，一定会爆发地方性债务危机。

那中国如此庞大的巨额地方债务是如何形成的？在中国的GDP总量已经位居世界第一，经济增速多年超10%的情况下，地方政府怎会背负如此沉重的债务？在笔者看来，最重要的一方面就是改革开放三十多年来，中国形成了政府主导投资的经济发展模式，地方经济发展靠政府开展基础投资建设，社会公益性项目建设，而政府财政收入远不能够满足投资建设的资金需求，因此政府只能被迫靠地方融资平台进行项目融资，占据其中最大的一部分就是银行贷款。这部分贷款期限短、利息高，在以往中国房地产市场热的几年里，地方政府还能靠土地财政的收入勉强维持。但自2013年前，中国的房地产市场形势斗转直下，随之引发的整个房地产产业链也几近断裂，实体经济同样受到影响，地方政府的土地财政收入和税收收入急剧下滑，债务危机立即显现。与此同时，支撑了中国几十年经济高速发展的经济模式也走到了尽头。严重的地方债务问题亟待救星的出现，而此时地方债务置换应运而生，各地方政府看到了曙光。

二、解决庞大存量地方债的措施

地方债务置换对于缓解眼下的偿债高峰期还是有益的，但是由于毕竟2万亿的规模太小，并且这笔债务最终是要还的，只是延长了期限，这实质上还是给未来的地方财政增加偿债负担。因此这也只是权宜之计，只能是解决问题的一个途径而已。中国庞大的地方债务还需要通过其他措施来多管齐下，从而在根本上解决中国地方债务问题。就笔者看来，以下几种措施也是解决方法：

（一）努力发展实体经济才是应对地方债务的根本之策。地方债务最终还得靠地方自身财政收入才偿还，而房地产市场泡沫的破灭势必会让土地财政土崩瓦解，所以债务偿还还得必须靠税收收入，由虚拟经济回归到实体经济，通过制造业等实体经济的复苏发展最终能够提高政府财政收入，有了财政收入就能够偿还债务，从而这笔资金又重新回到市场上流通，带来多倍的货币创造，从而这种良性有益的循环终究会把中国经济从地方债务的漩涡中拉出来。

（二）规范市场化运作，尤其要规范地方融资平台，厘清政府和市场的界限，合理定位地方政府的职能。准确划分中央和地方政府的事权，并以事权定财权，可以有效保证地方政府的资金使用需求，同时地方政府和中央可以联合成立风险管理小组，使风险可控。

（三）推广PPP模式，对于有收益性的公共项目可以引进社会资本，对于部分项目自身运营收入不足以支付利息的，要通过注入优质资产，加强经营管理，提高项目盈利能力。

（四）通过资产证券化的方式来处理存量债务，鼓励地方资产管理公司购置不良资产，用股权置换债券等方式来提高资产的使用率。努力降低资产闲置率、让整个社会的各种资源流动起来。

（五）建立科学合理的地方政府官员考核体系。在过去以往几年，政府官员考核多以GDP增长速度为标准，这种片面的考核方式使得地方官员极力通过地方融资平台融资，高速发展地方大型项目建设，以追求GDP增长。因此要想解决地方债务问题，必须要改变以往错误的考核体系，转而把经济发展是否可持续，是否高质量作为考核标准。尤其可以把官员任期内不合理的举债偿还情况纳入考核体系，实现“自己借债，自我偿还”，改变以往的“上一届烂摊子由下一届收拾”的恶性循环局面。

（六）实施全面的财政体制改革，建立完善的预算体系和地方债务风险防范机制，加强监管，让地方政府的财政更加透明化，推动地方资产负债表编制，全口径预算管理，尤其注意防范道德风险。

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