二元经济转型视角下土地流转制度的变迁及其问题分析

张莉萍 王 鼎

中国是一个典型的城乡二元经济的国家，城市和农村是社会发展中并存的两种形态，改革开放以来，随着社会经济的发展，大量的农村人口涌入城市，加入到乡镇企业以及其他非农行业，很大程度上推进了城市化、工业化的进程，为二元经济转型做出了很大贡献，但是由于二元经济体制下城乡户籍制度的严格限制，这些农业劳动力并非永久性迁移，而是暂时的劳动力转移。

在大多数的发达国家都实行土地私有制，对于土地的转让、经营、承包和处置都决定于个人意志，所以在国外很少见土地流转类似的字样，在中国，土地实行集体所有家庭承包，相应的土地流转受到国家相关土地流转制度的制约。

一、二元经济体制背景下土地流转的发展

我国的土地流转大体从20世纪80年代的沿海拉开帷幕，随后蔓延向内地。当时工业化和城市化进程步伐加快，大量的农民工涌入城市，使得大量农耕土地被弃耕撂荒，很大程度上降低了土地的利用效率，为了充分利用土地资源，实现规模化生产，保证国家粮食安全，促进农村土地流转势在必行，国家开始将国有土地的完全私有慢慢走向开放，即在实行国家土地流转制度约束下进行土地使用权民间流转。改革开放以来，国家土地使用权的流转大体经历了以下几个阶段:

(一)土地流转禁止阶段 (1978—1983)

1978年，中国农村改革的序幕在安徽省凤阳县小岗村拉开，由18户农民自发开展“大包干”。从此，集体所有家庭承包的土地经营模式取代了集体所有集体使用的农村土地制度，家庭联产承包责任制全国得到大力推广。1983年中共中央发布《关于印发农村经济政策的基本问题的通知》，全国农村开始普遍推行包干到户。到1983年底，全国家庭承包经营的土地面积占耕地总面积的97%左右，基本实现了土地所有权与使用权的分离，初步具备了土地流转的条件。但当时由于国家政策和相关法律的制约，土地使用权流转还处于被禁止阶段。

(二)土地流转的尝试阶段 (1984－1996)

在家庭联产承包责任制实行以后，农村人口的大量转移，使得农村出现大量的闲置土地，农业的规模化专业化经营成为发展的必然趋势，农村土地流转就这样潜移默化的产生了。早在1984年中央一号文件就对土地调整作出相关规定:在“大稳定，小调整”原则基础上结合群众对土地调整的要求由集体统一调整土地。20世纪80年代后期，随着乡镇企业的兴起发展，在农村出现了一种比较明显的矛盾，一部分农民可以“离土不离乡”从事非农产业工作，解决了就近就业的问题，这部分农民的土地自然不得已撂荒了，但是另一部分农民面临的问题却是农耕用地缺乏，在这种情况下，中央提出鼓励耕地向种田能手集中，发展适度规模的种植专业户的方法。由此可见，土地流转已经得到了中央政策层面的认可。至90年代初期，随着农村改革的深化，在市场利益的驱使下，不同的利益集团对土地产权产生可不同程度的偏好，原有的家庭联产承包责任制进一步得以变迁和完善。十四届三中全会提出若干关于土地承包期、土地经营权、土地使用权及土地流转的其他相关问题，尤其在少数民族地区要本着群众自愿的原则，采取各种方法发展适度规模经营，逐步推进。直到90年代中后期，随着改革的逐步深入和对外开放程度的日益提升，农民工对外转移成为主流，国家对农村劳动力转移的政策，逐步由“限制”和“规范”转变为“鼓励”和“公平”。农民工这一庞大的群体随之产生，农村土地只有老弱妇孺在进行粗放经营，甚至被彻底撂荒。在1997年中央农村工作会议中强调土地流转要建立在农民自愿的基础之上，适度地对他们进行引导和服务。而后，围绕土地流转出台了一系列的政策，尤其针对劳动力转移，土地撂荒问题推出对土地实行规模化经营。

(三)土地流转合法化阶段 (1997—2007)

在这一阶段，出台的土地政策大多在总结经验的基础之上，注重解决土地流转中存在的各种问题，对土地流转的行为以及农民的相关权益进行了法律层面的规范，一定程度上推动了土地的规模经营，使土地使用权的流转进入合法化阶段。

1998年，国家通过了《土地管理法》，以法律的形式规定了土地流转中土地承包的期限延长为30年，保障了农民对土地的长久使用权，土地的流转除了坚持自愿有偿的原则以外，还应该根据地方实际适当的开展多种形式的土地适度规模经营，提高农业的集约化程度。2007年十七大报告中再次强调了这一点，此后，土地流转随后出现了两田制、反租倒包、股份制等流转形式，初步呈现出市场化流转的特点。2001年中央18号文件《中共中央关于做好农户承包土地使用权流转工作的通知》中，在总结已有成果的基础上，对农村土地流转作了全面的阐述，在2003年实施的土地承包法中明确了土地流转的合法性，家庭长期承包的土地流转的新型土地制度正式确立。当然土地流转中存在很多问题，针对这些问题，2005年国家出台了《农村土地承包经营权流转管理办法》，详细规定了与土地流转相关的若干细则，包括土地流转的原则、合同以及相关管理等，为地方探索新的土地流转模式，健全土地流转机制提供了强有力的法律保障。

(四)土地流转规范化阶段 (2008年至今)

十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，这一“决定”强调赋予农民更加有保障的土地承包经营权，在保持现有土地流转形式的基础上，增加了转包、出租、互换、转让等土地承包经营权流转形式，对推进和完善农村土地流转有深远影响，一定程度上确定了土地流转在新中国农村改革中的重要性。2010年中央一号文件明确提出:健全土地流转市场，加强和完善土地流转服务及管理，严格土地承包经营纠纷调解仲裁法的执行，加快农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系的构建。一定程度上对土地流转隐形机管理机制提出新的要求。

二、土地流转中存在的问题

80年代以来，随着农村改革进程的加快，大量的农村剩余劳动力向城市非农产业转移，使得农村土地大量闲置甚至撂荒无人耕种，仅由留守人员粗放经营，住山吃山，住山养山，但是毕竟劳力有限，土地利用率不高，导致资源的严重浪费，为避免这一状况，国家推出相关政策完善土地流转，依次经历了以上禁止、尝试、合法化及规范化四阶段，取得了一定成效，但同时也呈现户诸多问题。

(一)土地流转规模小

尽管近年劳动力转移规模在扩大，土地流转的政策也逐年放宽，国家支持不同形式的流转，土地流转的速度以及规模绝对数有一定程度的增加，但是总体而言在家庭承包耕地总面积中土地流转占得比重依然很低，政策的实施没有达到理想的效果，农地经营并没有达到集约化、规模化的经营，农业生产率依然偏低。

(二)土地流转制度有待规范

虽然我国在政策的层面对农村土地流转进行了相应的规范，包括土地流转的原则、纠纷的处理以及流转过程中土地流转合同，并且对相关土地流转提供了制度方面的保障，但是我国农村的土地流转大多不够规范，因为大部分的土地流转还仅仅局限于亲戚、朋友及相邻之间自发性的流转，他们之间没有正式的流转合同，只是口头的协议，比较随意。即使有一些有书面的合同，但是合同条款基本不规范，没有中间机构作为媒介来进行鉴证或公证。这样长期的土地流转中缺乏有效地利益协调机制，随着农业政策的健全、农业补贴的增加，农民之间可能发生的流转纠纷难以得到有效地解决，为土地流转的顺利进行埋下隐患。

(三)土地流转中农民权益难以得到有效保障

目前，我国依然是农业大国，土地是农民基本的生活保障，是家庭主要经济来源，来支撑所有家庭开支，包括子女的教育、自身的养老等等问题。在农民的认识中，有这样一种矛盾，实际上土地的收入并不是很高，勉强支撑家庭开支，有必要转出去，但是他们又担心若将土地转出去了，收不到相应的收益，生活会更加没有保障。虽然法律规定土地流转的原则是“依法、自愿、有偿”，但实际中，农民却处在弱势的地位，一些基层干部在处理问题的时候，不顾农民的意愿，强制土地流转，一定程度上侵害到农民的利益，比如农民土地流转的意愿会受到干涉，不再独立;对于土地的增值收益农民难以获得;由于缺乏利益协调机制，使得农民难以获得土地流转中由于利益损失而应得的风险补偿。

三、针对土地流转中的问题提出几点建议

对于土地流转发展过程中存在的问题，政策的层面出台很多解决的措施以及调整的规范，但问题仍然还是存在，在此基础上，提出了两点建议:

(一)建立健全农地承包经营权流转制度

通过对制度的完善，更好的促进城镇化和农业规模化经营的协调发展，要以城市和工业的力量来促进农村和农业的发展。当然，相关制度保障的完善、相关制度的健全是农业规模化经营和城镇化协同发展的良好契机，而工业成果为实现农业的规模化和产业化经营提供有力的技术保障。

在制度的构建中，首先我们需要确保承包的期限相对稳定，不能随意变更和剥夺，要保证农民对土地的使用权、占有权、收益和流转的权益;其次，加快土地流转，建立中间组织。土地的流转包括出让方和受让方，双方之间难免发生纠纷，这就需要中间组织进行协调处理，保证土地流转的顺利进行，从而加快土地流转;第三，推行多样化的流转模式，规范流转行为。除了单纯的土地承包办法，还可以广泛的推广其他形式的流转，比如反租倒包、租赁经营、地块调换、土地转包等等。

(二)规范集体建设用地的流转，建立长效机制

第一，保证农民的基本权益不受侵犯，不剥夺农民在土地上应得的收益。因为在现实的土地流转中，政府利用自已的权利优势，从农民手里以偏低的静态补偿或的土地，但是转手以市场流转的价格进行土地使用权的转让，无形中剥夺了农民的收益。这样，我们必须让农民参与到集体土地流转中来，让他们从中受益。

第二，集中村镇规划，提高土地利用率。主要是为了避免农民自行选择造成的自然分散的居住态势，浪费土地资源，所以要集中规划，充分提高土地利用率，同时也统一了城乡建设用地。(作者单位:1.凯里学院;2.凯里一中)

［1］李淑妍.农民工市民化视角下农村土地流转问题研究 ［D］.辽宁大学，2013(12).

［2］杜珊.城镇化进程中农村土地流转问题研究［D］.山西财经大学，2014(03).