绩效评价在财政投融资中运用研究①

吉林财经大学　赵惠敏

绩效评价在财政投融资中运用研究①

吉林财经大学赵惠敏

摘要：我国充分利用财政投融资对涉及环境保护、资源开发利用等基础建设、战略新型产业进行投资，取得了显著成果和对经济社会发展的良好促进作用。本文选择其中的焦点问题——财政投融资运用绩效评价，从我国财政投融资运用绩效评价发展历程出发，依据理论基础，分析其现状、问题，提出财政投融资运用绩效评价的原则并构建评价指标，以使财政投融资运用绩效评价更加合理、公平，充分发挥其应有的职能和作用。

关键词：财政投融资 绩效评价原则 绩效评价指标

财政投融资是介于财政预算和纯商业性投融资之间的政策性投融资方式，是以政府为主导和信用担保，采用直接或间接筹集方式，并对资金进行有偿使用，达到推动基础设施建设、经济发展等基本目标的投融资活动。笔者在中国知网上检索关于“财政投融资”相关文献统计发现，自2000年以来，共计390多篇相关研究成果，且研究的内容主要集中在：国外财政投融资体制的借鉴、财政投融资问题分析、财政投融资资金使用问题分析和财政投融资绩效分析四个方面，从研究数量上近些年呈现出明显的增加趋势，且多侧重于体制运行和绩效评价两个方向。理论学者、政府职能部门和公众对财政投融资运行关注的焦点开始转移到财政投融资的正确使用效果上：是否改善民生？利于环境保护？促进可持续发展？也就是对财政投融资运用绩效评价问题研究。

1　财政投融资运用绩效评价的发展历程

我国财政投融资经过改革开放、社会主义市场经济的实践历练，理论不断充实和发展，理论学者和政府职能部门也意识到利用财政投融资的重要性。追溯财政投融资运用绩效的提法，最早于1981年我国政府工作报告中提出经济建设要注重“经济效益”，1988年国务院颁布的《关于投资管理体制的近期改革方案》第一次提出中国投资体制改革的措施和基本任务：建立上海和深圳证券交易所，直接搭建投融资的新平台。1994年国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行三家政策性银行的建立，标志着我国向政策性金融与商业性金融的分离迈进一大步。关于财政投融资评价文件最早是1999年《国有资本金绩效评估规则》的出台，之后国家为衡量财政投资效益，财政部、审计署等一些部委都进行了项目投资评价问题研究，并制定不同的项目评价指标和方法，颁布了系列的配套绩效考核办法。到目前为止，我国的国有企业、政策性金融机构等都开展了绩效考评工作，而且在国家重点投资项目上的评估很多都参照世界银行管理方法，针对项目目标、完成情况、实施过程、经济效益等诸方面进行评估。

2　财政投融资运用绩效评价的现状剖析

目前我国的财政投融资绩效评价存在着诸如没有与政府绩效评价相结合、不同地区对于财政投融资的评价方法和标准不同等问题。概括起来主要有三种：财政投融资运用资金绩效评价、全面评价与绩效指标结合和第三方专业中心绩效评价。突出表现在以下几方面。

2.1 财政投融资绩效评价的理念非理论时期

绩效评价本身就是个复杂的难以均衡且需谨慎的系统工程，而兼有政策与商业属性的财政投融资的绩效运用评价，即与一般企业绩效评价有相去甚远之处，不是可以用简单的投入产出的盈利指标即可准确计量的，更需要有深层次地挖掘其根源和影响因素的定量与定性指标，科学的绩效考评需要设计得更全面和综合。对于财政投融资目前的空前关注是因为迫于实践的急切需求，其运行的绩效评价涉及利益方多、影响范围广、考核指标全等的要求，尽管现阶段研究成果丰富也只能说明还处于发展中的理念而非理论时期。

2.2 财政投融资评价定性评议指标难确定和描述

首先应明确的是财政投融资绩效运行评价指标应该以量化为主，但需要加以定性评议指标来完善和充实，可以充分使用定性与定量指标的融合。定性评议指标一定程度可以弥补运行绩效评价里无法量化的内容。一方面如何选取财政投融资评价定性指标似乎现在还没有明确方向，有提出包含社会责任的，还有环境保护的，仅仅是建议，并无可行方法和评议指标的确定；另一方面，也存在定性指标难以用科学、准确的文字描述的问题。

2.3 财政投融资评价地区差异的不均衡

对于国内财政投融资评价体系的考评除了相关部委总纲式的文件外，尚未有全国性的考评体系，同时也存在着统一的指标如何实现与不同地区、不同项目的具体对接，如何实现动态化管理的问题；其次我国也没有统一对财政投融资运行评价的专业机构，导致不同层面、不同区域采用的财政投融资评价体系亦不同，这种地区差异不均衡也使得财政投融资评价似乎陷于难以均衡评价的困境。即存在两个层面的问题：一是缺乏统一的评价指标体系，二是统一的指标如何实现与不同地区、项目的具体对接，实现动态化管理。

2.4 财政投融资评价的不合理会影响投融资的发展轨迹

我国对于财政投融资的政策导向，缺失明确的监管机构，尽管对于政策性银行的上级主管是中国人民银行，但对于投融资而言，很容易偏于商业银行的运作机制。各地财政投融资平台又没有统一标准和体系，容易产生投融资项目的随意性：政策性银行与商业银行的非正常项目竞争干扰市场自由竞争，国有投资公司的高收益追求而摒弃收益低的基础设施投资等，都一定程度上偏离了财政投融资的既定发展轨迹。

2.5 财政投融资评价未与政府综合绩效评价相结合

目前已开展的绩效评价大多基于项目的评价，缺乏对政府的资金投入的综合性评价，更未开展深入的财政投融资与政府绩效评价的融合。在评价的准确性、全面性及科学性上有失偏颇，单纯项目的评价与政府综合绩效评价的脱臼，致使对财政投融资的评价缺少对其在使用效果上的综合反映。

3　财政投融资运用绩效评价体系构建

对于财政投融资运用绩效评价的观点，有学者认为是三个方面：社会效益绩效、经济效益绩效和生态效益绩效评价，还有学者认为传统的社会效益绩效和经济效益绩效两方面。笔者比较赞同后者，因为在绩效评价的发展阶段，寻求新的环境、社会责任、生态资源等方面的量化指标，现在似乎时机还不是很成熟，难以确切量化，且探索且验证，尽管如此仍建议可以在评议指标中将相关内容反映出来。财政投融资是一种特殊的方式，既不同于传统商业投融资，也不是纯粹的政府预算行为，为此，对其运用绩效评价的指标体系应该是定量与定性指标的融合。定量评价指标是准确可计量，定性指标是易读可理解，结合二者使用可以相互弥补对方不足，使对财政投融资运用绩效评价更为全面合理。

3.1 社会效益评价指标

对于社会效益绩效指标，是要具体能反应出对社会发展的促进、改善作用，如医疗卫生改善、文化娱乐丰富、环境治理、城镇化程度提高等方面，因为对于这部分内容的考评如果选择量化的单纯定量指标还是不很适合，而且容易有争议，比较合理的评议指标就是定量与定性指标的相结合，用一定的描述性的定性表述方法，可以较为全面诠释其所具体反映的评价方面，而且还能够避免各种具体财政投融资方面的行业差异所出现理解难的困惑，根本性地就是可以直接选择一定的描述的定性指标，通俗易懂。

社会效益评议指标要根据具体行业不同而有所调整，如基础设施性投资可能要涉及民众满意度、环境治理情况、民生改善、社会责任履行等评议，社会效益的评议 指标要注重与具体行业的结合。社会效益评议指标中的民众满意、环境治理、民生改善、社会责任等具体项目可以通过民意调查问卷、专家打分表、监管机构评议以及官方财务数据分析等手段和方式获取并完成。常见的社会效益评价定性指标可以通过两种方法：一是德尔菲法，一是层次分析法。德尔菲法是一种利用有控制的反馈从而比较有效地收集专家观点意见的方法。这种方法通过调查问卷的形式收集专家确定的指标对欲评价内容的影响度，然后对问卷进行分析，主要特点是比较简单易操作。层次分析法，提高了评价的简洁性和准确性。该方法的具体操作如下：首先，建立层次结构模型，根据指标体系的基本关系对其进行分层。每一层的指标都支配下一层的相应指标，同一层次的指标相互独立。其次，构造判断矩阵。判断矩阵所表示的是对于上一层次的因素，本层次与之有关的各因素间的相关性或相对重要性。对同一层次指标进行两两比较，通过咨询专家等方式构建若干判断矩阵。最后，计算各层指标的相对权重。

3.2 经济效益评价指标

财政投融资的经济效益评价指标应该选择以定量的评价指标为主，而且尽可能选择通用型的财务经济评价指标，确保可比性、一贯性、易选择性。进行财政投融资经济效益具体评价时，有可能在不同项目之间，计算的指标和方法存在某些差异，对于这些差异可以体现在补充的评议指标里，主要按照可比性和科学性原则进行指标选择。经济效益评价指标可主要包括：盈利能力状况、资产质量状况、债务风险状况和经营增长状况，各种状况又可以通过基本指标和修正指标两大类进行具体评价和反应。

财政投融资运用评价经济效益时，要根据评价指标与标准值比较得出相应的分数，经济效益评价的标准一般分为行业标准、计划标准、经验标准和历史标准四类。行业标准是以行业内足够多的群体作为样本，通过科学的计算和设计制定的适用于特定行业的标准。计划标准是在工作开展以前预先对相关环节的工作要求制定计划，设定指标和标准值，然后将结果与标准值进行对比。历史标准是以相关地区、行业、单位、部门绩效评价指标的历史数据作为基础，通过科学计算和设计制定的标准。在制定该标准时应该注意价格因素的剔除，计量口径的一致等问题。经验标准主要是专家根据对实践的研究，结合历史发展规律，经过严密分析后得出的标准或惯例。

3.3 注重社会和经济效益指标的差异互补融合

财政投融资运用绩效评价要注重社会效益和经济效益指标的融合，财政投融资运用绩效考评要以定量指标为主，定性指标为辅，互补融合，根据其评价基础理论和实践需求，以国有政策性银行为例，结合财政部印发的《金融企业绩效评价办法》，建立财政投融资运行的绩效评价体系。对于财政投融资绩效评价体系分定量经济效益指标和定性社会效益指标两大类，对于二者在整个体系所占权数参照国有投资商业运作评价的基本比例，就是：经济效益指标在体系中占70%、社会效益指标在体系中占30%，具体的经济效益指标得分计算规则是从右向左，按照基本指标占80%，修正指标占20%的比例计算，对于基本指标和修正指标中各指标多所占比重，笔者主要是抛砖引玉地提出各指标的权重，最后评价时可以参照具体情况进行适当调整，对于分值是参照各指标与标准值比较结果计算得到。社会效益指标按照前文定性指标的计算规则，主要依据专家评议而得，占总比例的30%，最后经济效益指标按权数合计计算出绩效评价的总得分。根据得分值确定五档分类，一般分为“好”、“较好”、“中”、“较差”、“差”五类。根据五档分类将区间分为“优秀区间”、“良好区间”、“中间区间”、“较低区间”、“较差区间”五类，进行最后的综合评价。对于财政投融资运行绩效评价的社会和经济效益指标具体表述如表1。

表1　财政投融资运用绩效评价体系

4　结语

本文在已有研究成果基础上，探索性地建立社会效益绩效和经济效益绩效的两个维度测评，力图建立科学合理的指标体系，综合运用层次分析法和专家打分法对财政投融资资金运用绩效评价指标体系的权重进行确定，避免了现行的绩效评估定性分析的弊端，使得对于财政投融资的绩效评估程序化、规范化、科学化，做到了定性与定量的统一，一定程度为建立财政投融资运用绩效评价的体系建立做出参考和借鉴。归纳起来，主要包括以下几点：一是评价体系的层次性。财政投融资运用绩效评价以社会效益和经济效益为主，下设具体分目标，纵向评价分为四个方面，横向有细分为具体子目标，通过定量和定性指标进行量化评价，便于评价的综合反映，体现评价的层次性。二是评价指标的标准化。财政投融资运用评价各指标体系中，都选择与行业等标准进行比较得出，有标杆的参照可以明确评价的结果，从而利于采取更进一步的改进和提高效益的措施。三是评价方法的综合性。对于财政投融资运行评价的指标中，尤其是定性的评议指标，选择德尔菲法或专家评议法，进行科学的评议指标的量化，是对财政投融资评价指标体系的完善和补充。

参考文献

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中图分类号：F812.45

文献标识码：A

文章编号：2096-0298(2015)07(b)-176-04

基金项目：①《流域水污染防治的财政投融资机制研究》(10YJA790261)教育部规划项目。