新加坡住房和公积金制度经验教训及启示

摘要：新加坡以实施“居者有其屋”计划解决国民住房问题而成为全球典范。新加坡政府通过制定政策，成立建屋发展局，满足住房供应；通过严格准入退出机制，实现高效管理；通过公积金制度，奠定了社会保障基础，也为住房建设和个人住房消费积累了资金。在资金运作过程中，政府通过发行债券等方式，使之良性循环。总结汲取新加坡的经验与教训，我们的住房公积金制度目标将更清晰、更明确，单一的住房消费资金更有条件做足住房发展大文章。

关键词：新加坡，住房，公积金，启示

中图分类号：F293.3 文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2015）05-0075-80 收稿日期：2015-05-10

我国住房公积金制度是城镇住房制度改革的产物，极具个人住房消费基金特色。每当我们研究探讨其改革完善的时候，言必称“新加坡”。原因很直接，我国的住房公积金制度是学习了新加坡的中央公积金制度之后建立起来的。在落实十八届三中全会精神，研究公开规范住房公积金制度之时，有必要重新分析新加坡的住房制度和公积金制度，学习其经验，汲取其教训，使我国的住房公积金制度更具特色。

新加坡位于马来半岛最南端，地处太平洋与印度洋航运要道，是东南亚地区的一个岛国，由于绝大部分是城市，故有“城市国家”之称。由于他们重视生态环境如生命，使这个“水泥城”国家苍翠盎然，绿荫连绵，拥有了“世界花园城市”的美誉。新加坡拥有国土面积约700平方公里，人口500多万，每平方公里多达7000人以上，成为世界上人口密度最大的国家之一。在历史上，新加坡也曾有大部分国民“住房难”的痛苦经历，1960年，新加坡刚刚脱离英殖民地统治，经济社会发展都比较落后，国民的住房短缺十分严重。李光耀政府针对时弊提出了“居者有其屋”计划：即通过建屋发展局修建组屋，帮助国民解决住房困难。经过50多年的努力以后，80%以上的国民住上了合适的住房。2008年，新加坡“居者有其屋”计划获得联合国公共服务奖，成为全球解决国民住房问题的典范。笔者广泛搜集材料，予以分析研究，力求从中得到启示，为我国城镇住房制度发展提供参考。

1 政府将解决国民住房问题作为基本国策

1.1 制定政策

“居者有其屋”本出自《孟子·梁惠王章句上》，被新加坡政府用上了。1959年，新加坡完全自治，此时“房荒”十分严峻，直接影响着社会的稳定。为此，新加坡政府提出一项基本国策，即“居者有其屋”计划，主要就是政府出资组建房屋，简称“组屋”。几十年的实践证明：这是一项非常成熟、稳定、高效的公共住房保障制度，其特点是低房价、小户型、可租可售，为鼓励世代同堂、互相照顾设计相连组屋。所谓的可租可售，即指无力购房的低收入公民，可以租赁“组屋”，符合优先购房计划的公民，不仅可以低价、更快、更容易购到组屋。所谓的低价，一般为市场价的50%。

1.2 建立机构

为了建立多层次住房供应体系，保障居民居住权，实现“居者有其屋”的目标，新加坡政府于1960年成立建屋发展局（Housing & Development Board，简称 HDB）实施“组屋”计划。该局是公共住宅发展事务的政府机构，具有行政管理职能并代表政府行使权力，直属国家发展部，作为一个独立的非营利机构，其财政预算纳入国家计划。政府主导“组屋”的开发与建设，建屋发展局具体实施。值得一提的是，建屋发展局将中国唐朝著名现实主义诗人杜甫 “安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜，风雨不动安如山？”的诗句作为局训。建屋发展局围绕实现“居者有其屋”的目标，负责制定“组屋”发展规划、施工建设、房屋的出售、出租以及房屋管理。

1.3 严格准入退出

由于价格低廉，要求购房的人很多，因此，新加坡政府严格审查购买者的资格。从准入机制、分配程序、需求层次，都有严格的规定，确保了“组屋”分配的公开、公平与公正。一个家庭只能拥有一套组屋，如果再购买新房子的话，旧组屋必须退出来。对于弄虚作假者，将会受到5000新元的罚款或6个月的监禁，更为严重者会两者兼施。严格的制度安排对发挥有限的住宅资源作用提供了保证。

1.4 满足多层次需求

新加坡人随着收入增加，希望房子能够更新换代，面积大一些，设计好一些好。建屋发展局将“组屋”建造的重点从一房式、二房式转向了四房式、五房式，以满足多层次住房需求。值得我们注意的是：虽然“组屋”的供给发生了变化，但是准入机制、分配程序和等级制度仍然十分严格。这就使得任何一个新加坡公民以及永久居住者，很容易就能买到住房，与此同时也大大抑制了投资投机性的住房需求。

1.5 重视管理

新加坡已经有超过80%的人口居住在“组屋”里，政府为此投入了大量的人、财、物力，每个阶段的管理特征十分明显。上世纪60年代以解决房荒为主；70年代以加强环境建设为主；80年代以建筑多元化和管理人性化为主；90年代以强化社区布局为主；本世纪开始，新加坡已经将完善社区管理提升到建设文明国家、建设和谐社会的战略高度。

2 公积金制度发挥的作用

1953年，新加坡还是英属殖民地时，就颁布了《中央公积金法令》，两年后成立中央公积金局（Central Provident Fund Board，CPFB）专门负责公积金管理。在当时，公积金只是单一的储蓄式养老保障制度，经过几十年的发展，公积金制度已经成为包括养老、住房、医疗、家庭保护等综合性的社会保障制度。

2.1 公积金是一种强制性的、长期性的、特殊的储蓄制度

2.1.1 强制性

根据中央公积金法的规定，新加坡的每个雇员都须参加公积金制度，成为中央公积金局的当然会员。按规定，每个雇员（会员）须按月向中央公积金局缴纳规定数额的公积金，其雇主也必须同时按月为雇员缴纳规定数额的公积金。中央公积金局为每个会员开设公积金账户，强制其缴纳，雇员及其雇主按期缴纳的公积金全部存入雇员的账户内，雇主为雇员缴纳的公积金可以进入生产成本。雇员、雇主都不得拒绝或者延迟缴纳，否则，不仅如数补缴还会加罚利息。当会员存款账户达不到3万新元的数额时，是不允许动用买房或作其他投资的。

2.1.2 长期性

新加坡的公积金存款具有长期储蓄存款的性质，但是又与一般银行储蓄存款不尽相同：银行储蓄存款期限长短不限，由存款人决定；公积金存款只有在雇员退休后才可动用，会员无权决定公积金存款期限的长短。虽然允许公积金会员提前动用公积金存款用于购买住房或进行政府允许的投资，但仍然规定必须保留至少3万新元的公积金存款余额，作为退休后的基本生活保障。

2.1.3 特殊性

与银行储蓄相比，公积金的特殊性十分明显。主要表现在：第一，存款利率由中央公积金局规定，利率稳定且高于银行；第二，公积金会员无权随意支取公积金存款；第三，政府允许会员动用公积金存款进行金融投资，但必须是政府限定的投资对象；第四，公积金存款免缴所得税。

2.2 从单一的“养老公积金”制度变成综合性的社会保障制度

2.2.1 发展过程

1955年7月，新加坡政府立法建立了中央公积金制度，主要是向老年退休雇员提供基本生活保障。20世纪60年代起，中央公积金制度的保障功能逐渐增加。1968年，新加坡政府修改了中央公积金法，允许符合条件的低收入会员动用其公积金存款购买由政府住宅发展局建造的住房（所谓“组屋”），由于公积金存款享受免税待遇，政府组屋出售价格优惠，所以这实际上是政府通过中央公积金制度向居民提供了住房福利。此后不久，政府又允许中等收入会员动用其公积金存款购买政府建造的住房。1977年，政府将过去的公积金存款账户分成普通账户和特种账户两个部分，各占公积金存款额的96.8%和3.2%，特种账户存款只允许会员在年满55岁以后，或残废，或永久离境，或死亡时支取。普通账户存款则允许会员购买政府组屋以及作其他投资。1984年，政府又开设医疗保健账户，允许会员动用公积金存款支付会员本人及其直系亲属的医疗费用，当时仅限于在政府医院的治疗，1986年扩展到私人医院，同时允许会员动用公积金存款购买家庭保险等。1985年时，普通账户存款和医疗保健账户存款占公积金存款的20%。这样中央公积金制度就变成了包括老年、残废保障以及遗属抚恤的住房福利、医疗保障和家庭保障等在内的综合性社会保障制度。由于社会保障范围的不断扩大，资金需要量也大幅度增加，因此中央公积金局不断提高公积金在雇员工薪收入中所占比率。

2.2.2 公积金缴存比率

1955年仅为10%（雇主、雇员各为5%），1970年升至16%（雇主、雇员各为8%），1971年达到20%（雇主、雇员各为10%），1974年升至30%（雇主、雇员各为15%），1981年达到42.5%（雇主为20.5%，雇员为22%），1984年、1985年竟高至50%（雇主、雇员各为25%），1986年下调至35%，但1991年又调高至39.5%。公积金的规模因而大幅度增加，1955年，公积金缴交额只有900万新元，1970年达1.56亿新元，1980年达23亿新元，1985年达60亿新元，公积金存款余额1955年为900万新元，1970年达7.77亿新元，1980年达96亿新元，1992年达478亿新元。这样才能够应付社会保障开支的需要。

2.2.3 调节经济的手段

这主要反映在公积金比率的调整上。由于公积金会员人数占新加坡人口的大多数，公积金存款额在国民生产总值中占有相当比重，公积金比率又达到很高的水平，也就有了政府运用调整公积金比率来调节经济的基础。新加坡政府认为要抑制经济增长时，即调高公积金比率，要刺激经济增长时，即调低公积金比率。如1985年，新加坡出现了经济不景气，政府就于1986年将公积金比率由1985年的50%调低至35%，其中雇主缴纳比率由1985年的25%调低至15%，对刺激经济增长产生了积极的作用。政府采取调低或调高，微调或大调的不同方式来实现政府不同的经济调节目标。

2.2.4 独立于财政之外

基于新加坡典型的城市国家特色，公积金缴交率、负担主体、会员权益等在全国都是相同的，中央政府通过中央公积金局统一组织资金的汇集和运用。中央公积金局是一个独立的、单独核算的、自负盈亏的、半金融性质的专门机构，同财政部以及其他行政部门无任何隶属关系，它专门负责组织公积金的汇集、结算、使用、储存等，不受其他任何政府行政部门的干扰。财政部无权动用公积金存款；公积金存款也不作为财政收入，如果财政出现亏空，政府只能通过发行债券的方式，由中央公积金局购买，来满足政府的资金需要。这种“权钱”合一的管理体制与运行机制，对于公积金的稳定增长以及支出控制十分有利。

2.2.5 住宅建设资金的良性循环

长期以来，政府以国家投资局的名义发行债券，通过发行债券从中央公积金局获得巨额资金，使公积金转为由政府支配的资金。中央公积金局积累的公积金存款，其余额的90%都用于购买政府发行的债券，如1987年，公积金存款余额为314亿新元，其中298亿新元用于购买政府债券，占全部公积金存款余额的95%。政府以这种方式获得的资金主要用于兴建住房和建设道路、机场、港口、码头等公共基础设施。其中贷放给住宅发展局的债券达60%以上，这是公积金转化为住房建设资金的主要方式，使政府筹集到了足够的住房建设资金。住宅发展局以这笔资金置地、建房，支付住房建筑承包商的工程款项。住房建筑承包商则同时将建成的住房交给住宅发展局，住宅建筑承包商还可以从中央公积金局取得贷款来建房，获得工程款项后即归还贷款本息于中央公积金局。由于有中央公积金局的资金融通，使大批住房得以兴建，同时，中央公积金局许可居民提取相当于房价款20%的公积金支付购房首付款，许可居民逐月提取公积金支付银行贷款本息。居民获得贷款后即向住宅发展局购买住房，住房所有权转到居民手中，资金则流到住宅发展局，住宅发展局将其交与政府，政府运用其偿付债券本息，中央公积金局投放出去的资金又收回来了。中央公积金局又可继续向住房建设和购买者提供资金，形成资金的良性循环。这就是新加坡的中央公积金制度在实现“居者有其屋”中发挥的使国家建得起房，老百姓买得起房的重要作用。

3 得到的启示

新加坡的“居者有其屋”计划和中央公积金制度成就了新加坡人的住房，也活跃了新加坡的房地产市场，使新加坡人经历了从满足基本居住需求→不断改善居住质量→拥有住房产权的住房梦。其中最深的感受：

一是二者相互依存、滚动发展。“居者有其屋”计划依赖于中央公积金向住房建设融资，向购房者贷款，助推了“居者有其屋”计划的实现。

二是公积金存款利息高于银行存款利息，政府发行债券的平均利率依法适当返还缴存人账户，使缴存人容易接受。

三是公积金虽不能任意提取，但可以对政府指定项目进行投资，其收益打入缴存者个人公积金账户，其投资风险也由缴存者个人承担，为缴存人提供了运营公积金的环境。

四是配套齐全、交通便捷、环境优雅，由于新加坡长期奉行以人为本的建设理念和严格的土地使用规划，使所有的居民区生活便利度高度一致。非常有利于居民的出行、工作、生活。

五是严格的实施政策，为实现“居者有其屋”计划和推行公积金制度提供了保证，其政策规定一个家庭只能拥有一套组屋，如果再购新房子，组屋必须退出，对于弄虚作假骗购骗租者，会受到或罚款或监禁或两者兼施的惩罚。对于应缴未缴迟缴公积金的，不仅限期补缴，而且会加罚利息。

六是建立公积金的目的不仅仅停留在为缴存者个人提供社会保障上，更深远的作用在于为国家积累了可供借贷循环的建设资金，是一种多方共赢的战略国策。

从上述六点感受中得到如下启示：

我国是拥有14亿人口的泱泱大国，又值城镇化快速发展之时，住房情况极其复杂。但是，我们的住房公积金制度目标比较新加坡而言是清晰的、明确的，是单一的住房消费资金，比照新加坡更有条件做足住房发展大文章。

一是明确消费层级，向基本住房需求倾斜、鼓励改善性住房需求。其前提条件是国家应设定符合国情的住房标准，以此判断住房公积金的支持力度。越是低于基本住房标准的，住房公积金支持力度越大，否则，或减弱支持力度或不予支持。

二是保护缴存人利益。一方面要方便缴存人使用提取，在服务与管理上做文章。另一方面要改革现行计息办法，实施高于银行同期利率的政策，使缴存人有受益感。这样，相对骗提骗取之事就会减少或不再发生。

三是激活缴存余额，为缴存人“理财”。截至去年底，全国住房公积金余额3.7万亿元，如此巨额资金沉睡，于国于民都是巨大的浪费。借鉴新加坡政府发行债券的办法，以良性循环为目的地盘活和统筹使用这些资金，既可以解决国家保障性住房建设及其他基本建设资金之不足，又可以让缴存人从中获益，同时，也发挥出了“有效支持经济增长，更好地惠民生、助发展”的作用。

四是合理控制住房公积金的缴费率。据报道， 2014年6月10日新加坡爆发了大规模集会，抗议政府的公积金养老制度，其中一个重要原因就是：“收入越高，其存入的公积金就越多，享受到的社会保障也就越全面，反之则社会保障越差。如此无形中就会导致‘富者更富，贫者更贫怪相的出现，在一定程度上拉大了收入分配差距”。从当前我国归集住房公积金的状况分析：省内不统一、市内不统一、行业内不统一，单位内也不统一，且差距是相当大的，甚至成为某些单位的避税工具。合理控制住房公积金的缴费率，对发展住房公积金制度、促进社会和谐是十分有益的。

参考文献：

1.赵建福.公平视角下我国住房制度改革创新研究.华中师范大学.2012

2.路君平 李炎萍 糜云.我国住房公积金制度的发展现状与对策研究.中国社会科学院研究生院学报.2013.1

3.倪云.新加坡中央公积金制度与我国住房公积金制度的比较.经营管理者.2014.3

4.李玉福.住房公积金贷款的探索和思考.金融经济.2014.4

作者简介：

张世涵，天津大学管理科学与工程专业在读博士，高级经济师，天津房地产学会会员，供职于天津市住房公积金管理中心法规处。