发展共有产权保障性住房的应然目的及其条件

曾国安++陈+丹

摘要：近两年理论界研究和地方进行试点的共有产权保障性住房不同于此前已经存在的经济适用住房、限价商品住房等共有产权的保障性住房，而是在现行的保障性住房制度之外新增加的保障性住房制度。是否要发展以及如何发展共有产权保障性住房是城镇住房保障制度和体系改革与创新所面临的重要问题。能满足住房保障可持续高效发展的需要是对住房保障制度的基本要求，而是否能满足住房保障可持续高效发展的需要，则取决于住房保障制度的设计。共有产权保障性住房作为一种新的保障性住房制度，首先需要明确的是构建这种保障性住房制度应该以什么作为目的。以笔者之见，作为保障性住房制度，它应该以促进民生、使政府住房福利显性化、促进保障性住房建设资金的筹集、促进居民住房水平提高、解决居民住房问题、促进住房保障为基本目的。

关键词：共有产权保障性住房，应然目的，实现条件

中图分类号：F293.3 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2015）05-0049-55 收稿日期：2015-03-25

探讨保障性住房的共有产权问题，最早是由经济适用住房制度的改革引起。虽然经济适用住房制度促进了住房发展，但制度设计本身存在内在的缺陷，因此在2004年就有专家提出应通过建立政府与个人共有产权来解决经济适用住房制度存在的问题。陆玉龙于2004年12月31日在《中国建设报》发表了一篇题为《第三只眼睛看房地产——浅谈建立“政府与个人共有产权房”制度》，明确提出要建立“政府与个人共有产权房”制度。他认为经济适用住房制度存在“重大缺陷”，一是“政府用于补贴困难家庭购买经济适用房的财政支出凝固在购房主体上而没有凝固在所购房屋产权上”；二是“财政资金投入住房保障后，‘有去无回，即使购房人变成‘百万富翁，也无法收回”，即使“规定经济适用房五年后上市转让，政府要收回一定比例的差价收益，但政府收回多少、怎么收回差价收益，缺乏所有权依据，难以操作”。据此，他认为必须创新住房保障制度，他提出住房保障制度创新的基本思路是“坚持公共财政原则，遵循市场经济规律，运用现代产权法则，建立‘政府与个人共有产权房制度”。其后，他又对这一观点进行了更全面的阐述。2007年江苏省出台了《江苏省共有产权经济适用住房试行办法》，江苏各地相继推出了共有产权经济适用住房管理办法，上海等其他省市也出台了主要解决经济适用住房产权不明晰问题的共有产权保障性住房管理办法。这表明2013年以前，各地围绕经济适用住房产权，已经在保障性住房共有产权制度构建方面进行了实践探索，理论界围绕经济适用住房的产权共有问题也做了大量的研究。不过此前，共有产权保障性住房的探索主要限于地方的实践探索和解决经济适用住房产权制度安排存在的缺陷。2013年以来，共有产权保障性住房发展问题开始成为国家住房领域的热点问题。在2014年李克强总理所做的政府工作报告中，首次明确提出要增加“共有产权住房供应”，2014年4月住房和城乡建设部明确了北京、上海、深圳、成都、黄石、淮安等6个城市作为全国共有产权住房试点城市。虽然称为共有产权住房，但从其定位来看，应属共有产权保障性住房。因为所谓“共有产权房”是指“中低收入住房困难家庭购房时，可按个人与政府的出资比例，共同拥有房屋产权”。虽然2013年以前，就已经提出和探讨共有产权保障性住房问题，但2013年以来所提出和讨论的共有产权保障性住房问题与此前是有区别的，一是2013年以来所提出和讨论的共有产权保障性住房并不是为了解决经济适用住房产权制度安排的缺陷问题，而是在现行的城镇住房保障体系中增加一种新的保障方式、一种新的保障性住房类型；二是发展共有产权保障性住房不再是地方层面的探索，而是国家层面的探索。对中国而言，城镇住房保障制度和体系建设是城镇住房制度改革后产生的新问题，并且中国国情不同于其他国家，并没有现成的可以照搬的模式，不断地从理论和实践两个方面进行探索是最终建立起与市场经济和住房发展相适应的城镇住房保障制度和体系的前提条件。因此包括共有产权保障性住房制度在内的住房保障制度改革创新的理论探讨与实践中的试点（试验）都有其价值。但任何一项制度的设立，都应有其目的，如果目的合理，制度设计科学，则可以成为有效运行的制度，而若目的不合理，制度设计不科学，则难以成为有效运行的制度。本文所要探讨的是发展共有产权保障性住房的应然目的及其实现条件。

发展共有产权保障性住房的目的不同，政策性质必然不同。应以什么作为发展共有产权保障性住房的目的呢？是要刺激经济增长，还是要促进民生？是要收回政府投入于保障性住房的资金，减轻政府债务负担，还是让政府福利显性化？是要筹集保障性住房建设资金，调动居民个人住房消费潜力，加快保障性住房建设，还是要盘活保障性住房存量？是促进居民住房水平提高，还是促进居民住房自有化水平提高？是要解决居民住房问题，还是解决居民之间的收入分配问题？是要促进住房保障，还是要增进住房福利？不同的选择，会有不同的制度设计，因此要进行共有产权保障性住房的制度设计，先要确定发展共有产权保障性住房应以什么为目的，当然，也有必要了解这些目的的实现需要什么条件。

1 以刺激经济增长为目的，还是以促进民生为目的

以何者为目的取决于保障性住房的功能定位。保障性住房是实现住房保障的手段，住房保障的基本功能定位是实现居民的基本住房消费需要，因此只要是保障性住房，无论是何种形式，都应该以促进民生为目标。尽管共有产权保障性住房在产权安排等方面不同于其他保障性住房，但其基本功能定位应该与其他形式的保障性住房相同。如果共有产权保障性住房得以发展，从投资的角度看，应该会有刺激经济增长的作用，但这并不是发展共有产权保障性住房的目的，而是其可能会带来的结果。实际上，只要保障性住房发展能导致投资需求以及居民住房消费需求的增长，不只是发展共有产权保障性住房可以刺激经济增长，发展其他形式的保障性住房也可以刺激经济增长，但能否刺激经济增长并不是发展保障性住房的依据。换言之，如果发展共有产权保障性住房不能够促进住房保障，即便它能够刺激经济增长，那也不应该发展，而如果发展共有产权保障性住房能够促进住房保障，即便它不能刺激经济增长，也应该发展。

那么发展共有产权保障性住房能否实现促进住房保障发展的目的呢？这取决于共有产权保障性住房的具体制度安排，取决于共有人的选择和激励制度。

首先来分析共有人选择的影响。如果共有人只限低收入住房困难居民，可以防止住房保障利益的泛化（不应该享受住房保障的却享受了住房保障），但这样就不可能改变住房保障资源投入不足的格局，住房保障就难以发展；如果共有人不限于低收入住房困难居民，则无法防止住房保障利益的泛化和错配，这样虽然会有更多的资源流入住房领域，但住房保障对象并不能受益。由此来看，产权共有可以起到促进住房发展的作用，但并不一定能促进住房保障的发展。

其次来分析激励制度安排的影响。如果有健全的现代产权制度安排，政府对共有产权保障性住房的投资给予优惠政策，可以刺激共有产权保障性住房的投资，从而加快共有产权保障性住房的发展，反之，即便实行产权共有，也难以促进保障性住房的发展。当然，如果其他类型的产权式保障性住房和租赁式保障性住房也有健全的现代产权制度安排，政府对共有产权保障性住房的投资也给予优惠政策，也同样可以促进这些类型保障性住房的投资，从而加快这些类型的保障性住房的发展。这就意味着，虽然发展共有产权保障性住房应以促进住房保障为目的，但产权是否共有并不是住房保障发展快慢的决定因素，具体的激励制度安排才是住房保障发展快慢的决定因素。

2 是以收回政府投入于保障性住房的资金、减轻政府债务负担为目的，还是以让政府住房福利显性化为目的

发展共有产权保障性住房是否能够发挥出收回政府投入于保障性住房的资金和减轻政府债务负担的作用主要取决于政府政策优惠、住房出售价格和个人产权最低比例及拥有完全产权时限的规定，如果政策过度优惠、出售价格低廉、个人产权最低比例过低、对拥有完全产权的时间规定过长，其作用会非常有限。不过这里的问题不是发展共有产权保障性住房能不能发挥出收回政府投入于保障性住房的资金和减轻政府债务负担作用的问题，而是是否应该发挥这方面的作用的问题。是否应该发挥出这方面的作用，取决于住房保障发展的阶段。在住房保障发展的低级阶段（保障性住房和市场住房供不应求的阶段），政府应该考虑的不是如何从住房保障对象那里挖掘“潜力”收回资金、减轻政府债务负担，而是如何从其他渠道筹集住房保障资源来增加住房保障供给、如何通过保障性住房非保障资源部分的运营收回资金、减轻政府债务负担的问题，到了住房保障发展的高级阶段（保障性住房和市场住房供过于求的阶段），就应该考虑通过合理的产权共有制度安排来收回投入于保障性住房的部分资金，并减轻政府债务负担。让政府住房福利显性化应该成为住房保障制度深化改革的重要目标，是包括共有产权保障性住房在内的各类保障性住房都应该实现的目标，不管是共有产权，还是其他产权形式，无论是租赁式保障，还是产权式保障，都应该通过科学的制度设计实现政府住房福利显性化。

但共有产权保障性住房是否能实现政府住房福利显性化呢？这也同样取决于共有产权保障性住房的制度安排。如果依然是类似于传统的经济适用住房的共有产权制度安排，政府住房福利显性化是无法实现的。实际上，是否能实现政府住房福利显性化并非取决于是否实行产权共有，而是取决于政府所投入的资源的核算范围的全面性、资源定价（或计价）的市场化、产权归属的明晰化、产权权利的完整性、对称性等。如果政府所投入的资源的核算范围全面、资源定价（或计价）完全市场化、产权归属明晰、产权权利完整、对称，无论是否是产权共有，都能实现政府住房福利的充分显性化，如果政府所投入的资源的核算范围残缺、资源定价（或计价）非市场化、产权归属不明晰、产权权利不完整、不对称，就无法实现政府住房福利的充分显性化。这意味着，产权共有并不是政府住房福利显性化的必要条件，充其量只是实现政府住房福利显性化的一种方式。

3 是要调动居民个人住房消费潜力，促进保障性住房建设资金的筹集，从而加快保障性住房建设，还是要盘活保障性住房存量

促进保障性住房建设资金的筹集和盘活保障性住房存量都可以作为发展共有产权保障性住房的目的，尤其是从当前保障性住房建设和管理所面临的现实问题来看，的确既需要促进保障性住房建设资金的筹集，也需要盘活保障性住房存量。但能否实现这些目的，既取决于共有产权保障性住房的制度设计，也取决于其他政策的配套和住房市场状况。

从共有产权保障性住房的制度设计来看，是否能达到促进保障性住房建设资金筹集的目的，主要取决于：（1）对购买权人收入水平的规定。对购买权人的收入水平限定越严，筹资效果会越差；（2）对购买权人初始产权比例的规定。初始产权比例越低，筹资效果会越差；（3）对剩余产权购买时限的规定。剩余产权购买时限越长，筹资效果会越差；（4）出售价格。出售价格越是低于成本，筹资效果会越差；（5）转让限制。转让限制越严，筹资效果会越差。这就意味着，并非只要实行共有产权，就一定有利于筹集保障性住房建设资金，从而加快保障性住房建设。如果要达到比较好的筹资效果，需要放宽对购买权人收入水平的限定、高定购买权人初始产权比例、规定较短的剩余产权购买时限、按市场价格出售、放宽转让限制，但若如此，其与住房保障的功能定位会出现冲突。

至于能否盘活保障性住房存量，则首先取决于保障性住房共有产权的制度安排是否包括保障性住房存量，如果不包括存量，则共有产权的制度安排难以起到盘活现有的保障性住房存量的作用，如果包括存量，则要受对购买权人收入水平的规定、对初始产权比例的规定、对剩余产权购买时限的规定、出售价格、转让限制等因素的影响。对于实行产权共有的保障性住房增量形成的新的存量，产权共有对盘活存量的作用也取决于对购买权人收入水平的规定、对初始产权比例的规定、对剩余产权购买时限的规定、出售价格、转让限制等因素。总的来看，对购买权人的收入水平限定越严、初始产权比例越低、剩余产权购买时限越长、出售价格越低、转让限制越严，越难起到盘活保障性住房存量的作用。

除了共有产权保障性住房的制度设计本身，发展共有产权保障性住房是否能促进保障性住房建设资金的筹集和盘活保障性住房存量，还取决于其他相关政策的配套和住房市场状况。从相关政策配套来看，其一是信贷政策，如果信贷政策宽松，则可增加符合条件的购房人的购房能力，从而促进其购房；其二是担保政策，如果政府能提供额度较大的、费用低廉的信用担保，则会激励住房金融机构放宽贷款政策；其三是税费政策，如果购买共有产权住房可以享受税费优惠，则会激励符合条件的购房人积极购房；其四是补贴政策，如果政府给予购买共有产权住房贷款以利息补贴，则会激励符合条件的购房人购房。此外，基础设施的供应等也会对发展共有产权保障性住房的筹资效果、存量盘活效果等产生影响。从住房市场的影响来看，住房市场越是供不应求，住房价格越是高企，发展共有产权保障性住房的筹资效果、盘活存量的效果会越好，反之，则越差。

4 是要促进居民住房水平提高，还是要促进居民住房自有化水平提高

在住房保障发展的低级阶段，住房保障最重要的作用是确保低收入住房困难居民的基本住房保障，而不是实现他们的住房自有，并且在保障性住房存量不足和住房市场供不应求的条件下，为了确保低收入住房困难居民的基本住房保障，还必须确保保障性住房存量的足够数量和相应的增长，也就是说还有必要限制将租赁式保障性住房转为产权性质的保障性住房。在这一阶段，促进居民住房自有，应主要通过促进住房市场的发展来实现，而不是通过发展保障性住房来实现。到了住房保障发展的高级阶段，才应该将保障性住房产权共有作为提高居民住房自有化水平的手段。

发展共有产权保障性住房是否能够以及在多大程度上促进居民住房水平和住房自有化水平的提高，取决于共有产权保障性住房制度设计以及相关政策配套。如果共有产权保障性住房制度设计以及相关政策配套有利于保障性住房建设，则可促进居民住房水平的提高，否则即使是产权共有，也难以起到促进居民住房水平提高的作用。是否有利于住房自有化水平的提高，主要取决于住房政策优惠，政策优惠越多，越有利于住房自有化水平的提高。不过，这里的问题在于如果政策优惠超出住房保障的范畴，就会演变为购房人的超保障福利，其与社会公平原则就会发生冲突。

5 是要解决居民住房问题，还是要解决居民之间的收入分配问题

住房保障发展的直接目的是解决低收入住房困难居民的住房问题。低收入住房困难居民的住房问题根源在于收入分配，住房保障是社会保障的重要组成部分，是国民收入再分配的重要工具，其根据收入水平而进行的差异化住房补贴（货币补贴、实物配租形式的补贴、实物配售形式的补贴等）也是要通过增加对低收入居民的转移支付来改善收入分配。应该说包括共有产权保障性住房在内的住房保障的发展在解决居民之间的收入分配差距问题中可以发挥积极的作用，也不排斥将改善收入分配作为住房保障的目的之一，但最终对收入分配产生何种影响并不是住房保障所关心的事，它所应该关心的是是否实现了低收入住房困难居民的基本住房保障，只要实现了低收入住房困难居民的基本住房保障，住房保障的任务就完成了。当然我们要观察住房保障对收入分配所产生的影响，但目的不在于它是否改善了收入分配，而是从收入分配方面去判断住房保障制度是否合理。评判住房保障制度的合理性主要是看它是否有助于实现低收入住房困难居民的基本住房保障，住房保障本身的分配是否公平。

应该明确发展共有产权保障性住房的直接和主要目的是解决低收入住房困难居民的住房问题，而不是解决收入分配问题，否则会造成共有产权保障性住房漫无边界。至于发展共有产权保障性住房是否有助于解决居民住房问题和居民之间的收入分配差距，则要取决于共有产权保障性住房制度设计。如果共有产权保障性住房制度设计科学，可以促进解决居民住房问题和居民之间的收入分配差距，相反，则会无助于解决居民住房问题和居民之间的收入分配差距，甚至可能恶化住房问题和收入分配（这已在经济适用住房制度实施中显现出来）。关键问题不是是否实行保障性住房共有产权制度，而是共有产权制度如何设计。我们认为不应通过产权式的住房保障来改善收入和财富分配，因为无法避免的设租和寻租所带来的结果只会是破坏分配公平，恶化收入和财富分配。

6 是要促进住房保障，还是要增进住房福利

住房保障实际上也是住房福利的一种形式，住房福利包括住房保障，但为了叙述的便利，这里将住房福利界定为超过住房保障的福利部分。发展共有产权保障性住房到底是为了促进住房保障，还是要增进住房福利，这似乎是不问应明的问题，实则不然。因为若仅促进住房保障的发展，那么现有的公共租赁住房政策、限价商品住房政策等本可支撑住房保障的发展，那为什么还要发展共有产权保障性住房呢？并且，无论共有产权保障性住房制度如何设计，除非是无偿赠予，低收入住房困难居民如想购房，都会很困难，那也就意味着发展共有产权保障性住房另有其目的，其中一种可能性就是增进居民的住房福利。如果发展共有产权保障性住房仅为促进住房保障，那就应该按照如何有利于住房保障的发展和住房保障的公平分配来进行设计。如果发展共有产权保障性住房是为了增进居民的住房福利，则应当考虑其与经济体制和住房体制深化改革的方向是否相吻合，如果相吻合，那还得考虑共有产权保障性住房分配的公平性。如果共有产权保障性住房实行“普惠制”。

实际上，在这种情况下，其已超出了住房保障的范畴，不过是借保障性住房的名义而分配住房福利。并且遵循利益均衡的分配原则，那么可以实现分配的公平，否则就无法实现分配公平。在共有产权保障性住房实行“特惠制”的情况下，无论是否遵循利益均衡的分配原则，都会造成社会分配的不公平，因为只有那些享有购买权的人才能从中获得利益；在共有产权保障性住房实行“普惠制”，但不遵循利益均衡的分配原则的情况下，也会造成社会分配的不公平，因为即使符合水平公平的原则，基于住房的特性，地段等因素而有很大的差别，结果是所获得的经济利益各不相同。当然，能在多大程度上造成社会分配的不公，则主要取决于住房出售价格与其市场价格的偏离程度，偏离程度越大，分配不公平越严重。从中国当前的情况来看，发展共有产权保障性住房不宜以增进居民的住房福利为目的，而应该以促进住房保障为目的。

发展共有产权保障性住房是否能促进住房保障的发展，要取决于共有产权保障性住房的具体制度设计。如果共有产权保障性住房制度安排能促进保障性住房建设资金的筹集，也能盘活保障性住房存量，有利于解决保障性住房腾退难的问题，否则，即便是产权共有，也难以促进住房保障的发展。

产权共有不是住房保障发展的目的，只是住房保障发展的手段，发展共有产权保障性住房不仅需要合理确定其目的，也需要考虑如何科学设计共有产权保障性住房制度，使之既可以促进保障性住房建设，又能实现住房保障分配的公平和住房保障资源的高效利用。

作者简介：

曾国安，武汉大学中国住房保障研究中心主任，武汉大学社会保障研究中心研究员，主要从事住房保障与房地产经济、政府管制与公共经济研究领域的研究。

陈丹，武汉大学经济与管理学院研究生，主要研究领域为住房保障与房地产经济。