现代“城市病”与地方政府治理策略

吴锋

摘 要：从本质上看，“城市病”是人口数量和产业配置超出了城市承载能力的综合性表现。当前，我国各大、中、小城市快速、繁荣发展，至2014年，我国的城市化水平已达到54.77%，发展速度远超历史上的其他国家。高速的城市化发展水平也使得中国各个城市涌现出各种各样的城市问题，如居民生活成本上升、生存质量下降、资源紧张等问题，我们统称之为“城市病”。治理城市病已成为河南省、市地方政府的重要任务之一。河南治理城市病应吸取国际经验教训，从人口规模的理性引导开始，以中小城市为切入点，进而解决教育和医疗资源短缺、市区交通拥堵、环境污染等城市病表征。

关键词：“城市病”；政府治理；城市建设

中图分类号：C93 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）16-0160-03

新型城镇化是解决“三农问题”的必由之路。党的十八届三中全会指出要“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进”[1]。但在全国城镇化进程的快速发展中，“城市病”越来越引起政界和学界的关注。河南作为人口过亿的农业大省，在城镇化的扩张建设中，也不同程度地出现了“城市病”。

一、“城市病”的界定

“城市病”指的是城市化发展过程中人口过于向城市集中造成的一系列问题。18世纪60年代以来的工业革命，使得农村人口开始向城镇地区转移。城市化由此产生。在城市的城市化发展阶段，由于工厂对人力的大量需要，以及城市基础设施的逐渐完善，农村人口急剧向城市中心集聚，在此过程中，一旦城市人口的增长速度超过了城市建设，城市工业与科技发展水平，就会产生各种各样的矛盾，随之暴露人口膨胀、交通拥堵、环境污染、犯罪率上升、城市贫困人口增加等一系列社会问题。即所谓的“城市病”。因此，从本质上看，“城市病”是人口数量和产业配置超出了城市承载能力的综合性表现[2]。

二、“城市病”的表现形式

（一）城市人口数量激增

改革开放以来，我国经历了一个高速城镇化的发展过程，与之相配套的学校、医院以及各种基础设施不断地完善，使得城市功能逐步齐全。城市作为各种资源的集合体，由于集中了较多的产业，就业机会也相对较多，对人口有强大的集聚作用。2014年末，我国的中国大陆总人口达到13.6872亿人，其中，城镇常住人口7.4916亿人，比2013年增加1 805万人，城镇人口站总人口比重达到54.77%。人口数量增加的同时，一旦城市建设和管理跟不上人口迅速增长的需要，就会导致城市的各种基础设施和公共服务设施供给滞后于城市人口的增长，引发一系列矛盾，出现环境污染、住房紧张、交通拥堵、就业困难、教育和医疗资源紧缺、治安恶化、公共服务不足等城市病。2014年的广州，多地生源密集地小学出现学位紧张的情况，最主要的原因是当年的流动人口增幅超过20%。与之相伴随的，广州在一年中平均每天要处理1.4万吨垃圾，主要城区的垃圾处理量甚至达到每天9 700多吨。

（二）交通堵塞

城市交通问题是我国城市发展过程中的一大难题。近年来，交通事故，交通堵塞以及城市空气污染并没有随着道路的扩建而缓解，交通拥堵日益严重，给人们的工作、生活带来极大不便。如今，我国已经对路网结构做出了大规模的改善，棋盘式，环形加放射的路网骨架已在大多一线城市初见规模，但大多城市仍处于支干道少于主干道，网络稀少，道路分布差异大的情况中。其根本原因在于，在人口基数大，人口数量快速增长的前提下，随着生活水平的不断提高，我国的人均汽车保有量也不断增长。在汽车拥有量方面，我国在2012年就已经突破1亿大关，在民用汽车拥有量方面，我国在2013年之后也首次过亿。交通拥堵不仅影响了居民的城市生活质量，也破坏了居民的城市生活环境。在此过程中，不但尾气排放量超过了正常行驶时的排放数值，拥堵产生的焦躁情绪使得鸣笛现象频繁，进一步导致了噪声污染。2013年国务院印发的《大气污染防治行动计划》指出应该合理控制机动车保有量，特别是对于北京、上海、广州等特大城市，要严格限制机动车保有量。通过加强城市交通管理、优化城市布局和城市规划完善城市交通系统。将不行，自行车交通等绿色出行方式提上工作日程，以此达到降低机动车使用量，缓解交通拥堵，改善城市环境的目的。

（三）环境污染问题

1.空气污染。改革开放以来中国经济过程的高速度并没有带来发展的高效率。近年来，控制大半个中国的雾霾天气便是空气质量下降的最好说明。2014年，我国全国平均霾日数为35.9天，比2012年增加了18.3天，为1961年来的最多[3]。与此同时，根据《中华人民共和国国家环境分析报告》指出，如若根据世界卫生组织制定的空气质量标准来计算，在中国500个大型城市中，99%的城市都不达标。除了严重的影响人类的身体健康以外，雾霾还对人的心理健康产生极大的负面影响，长期处于雾蒙蒙天气中的人们，更易于心里压抑、郁闷、情绪低沉。相比于室外空气污染，室内空气状况也不容乐观。20世纪90年代开始，人民的生活水平逐步提高，城市化进程加快的同时室内空气质量不断恶化。不良装修带来的甲醛、挥发性有机物等有害物质严重影响到人体健康，再加上很多人大部分时间待在室内，室内的空气污染问题也不容务实。权威机构数据显示，基本上中国城市的绝大多数家庭存在甲醛超标的问题。

2.水污染。在空气质量严重下降的同时，我国的水资源受污染严重。1990—2014年仅仅二十多年间，我国的城市生活污水排放量整整翻了一倍，与此相对应的是而我国偏低的城市污水处理率。二十年间，我国的年平均污水处理率仅为13.6%。除地表水的污染外，我国的地下水也遭到了污损。2014年，中国污水排放总量远远超过环境容量，仅COD（化学需氧量）就超出环境容量三倍多[4]。

3.城市垃圾处理。生活垃圾逐年增长，垃圾处理率的低下使得大部分城市都是垃圾围城，这不仅形象城市面貌，长期的垃圾堆砌造成的污染也给人体健康带来了极大的危害。专家预计，到2030年我国的城市垃圾产量将达到4亿多吨。endprint

（四）就业与生存压力大

近年来，就业问题愈发严重，就业难问题成为困扰广大学生，农民工以及民众的问题之一，是名副其实的城市病。我国的就业矛盾主要表现在城镇就业压力加大和农村富余劳动力想非农领域转移速度加快的同时出现新成长劳动力就业和失业人员再就业问题相互交织。对于那些向城市中心迁徙的人们来说，城市意味着机遇，然而其中不乏本来远离城市和新科技的农民工。同时，随着产业的升级，城市本身就存在大量的隐性与显性失业者，就业问题已经刻不容缓。

从城市生存压力看，全国房价领涨的城市是北京、上海、广州、深圳，河南房价最高的城市是郑州、洛阳、新乡。近年来，虽然河南房地产市场发展迅猛，但城市人口的快速增长，使住房需求不断增加，从而推高房价连年上涨，人们的生存压力逐年增加。

（五）城市贫困与犯罪率问题

城市贫困问题是一个世界性问题，在发达国家与发展中国家同时存在。在我国，由于现阶段城市建设的不完善，导致了大量诸如社会保障体系不完善、失业和下岗职工的不断增加、经济膨胀等大量问题。这些问题使得我国的居民收入差距逐步加大，加剧了城市贫困问题。

在城市生活的竞争中，处于城市底层的劳动者压力激增，报复社会的极端行为时有发生。纵观改革开放以来三十多年的发展，犯罪率的提高与城市化的发展、经济水平的提高亦步亦趋。犯罪人口主要集中于流动人口中，在北京、广州、上海等大城市尤为明显。

（六）社会资源紧张

人口的定向集聚造成社会公共资源供应严重不足。教育方面，适龄儿童上学难，大多数公办学校每班超员，严重影响了义务教育的质量和成效；医疗方面，一方面病人看病难，另一方面，医务人员超负荷工作，难以保证医疗服务质量。

三、治理“城市病”的措施

从世界范围来看，西方国家城市的兴起始于工业革命，人口迅速增长推动了城市化进程的加快，并导致了城市病问题的出现。对此，西方的学者开始探索城市病的治理之策并提出了一些理想的城市发展模式。①

而在我国，“城市病”的产生，究其原因，首先是历史原因，城市在功能定位出现了地方政治中心、经济中心、文化中心的相重叠，这一定位失误直接导致人口的定向集聚，进而导致城市的配套基础设施和资源日益紧张，满足不了现代城市的发展需求。其次是在现实发展中，地方政府盲目摊大饼式地在政策、资金等方面向大城市倾斜，意图鼓励发展大城市、超大城市所造成的。对此，在解决“城市病”时，在借鉴西方国家经验教训的基础上，还必须结合我国城市化实际，有的放矢。

（一）提升中小城市的吸引力，引导人口流向中小城市

即从防止大城市人口过度膨胀入手解决城市病。城市规模并不是越大越好。德国的人口城市化率高达90%，却很少受到诸如交通拥堵、高房价、垃圾围城等“城市病”的困扰。这与德国独特的城市化理念和城市均衡发展密切相关。德国是以中小城市为主的城市化格局，百万人口以上的大城市只有柏林、汉堡和慕尼黑[5]。河南应借鉴德国城市化的成功经验，在城市化进程中，大中小城市发展并举、数量和质量并重，以发展中小城市为主，控制大城市发展规模，防止城市人口过度膨胀。这就需要做到：（1）针对就业机会牵动人口流动方向，可以从政策和资金上鼓励新建企业落户中小城市及小城镇。（2）针对教育、医疗等公共资源推动着人口流动，合理配置教育资源，提高基层教师的工资待遇水平，财政教育资金向基层学校倾斜，尽快提高中小城镇教育资源的品质；增加中小城市医院设备等基础设施投入；在燃气、水、电、养老等方面制定向中小城镇倾斜的优惠政策，降低中小城市的生活成本和生存压力，提升中小城市的生活舒适度，推动、吸引人口向中小城镇流动。总之，河南省要解决城市病，推进新型城镇化，就应立足本省实际，坚持以产业为基石、就业为根本、住房和教育吸引为主，要让大量的农业转移人口主动选择中小城市，使城镇化与工业化、信息化、农业现代化相辅相成，形成产业集聚、人口转移、就业增加、产城互动的良性结构和态势。

（二）制定科学的城市规划，加大规划实施保障力度

由于中国的城市化发展普遍存在急功近利，不顾市场发展规律，摊大饼式的投资，因而直接导致了资源的浪费，阻碍了高效的发展模式。因此，必需认真进行城市规划，立足长远，搞好城市建设治理。以河南为例，城市病的治理要坚持科学规划、合理布局、目光长远、落实坚决的原则：（1）对城市的区域功能定位、产业发展模式、基础设施建设等进行富有长远性、预见性、全局性的科学规划。我们要把城市发展与城市实际建设，城市规划布局，以及城市人口生活品质紧密的联系在一起。高效利用、配置城市的空间与资源，全面、系统的进行城市建设。规划一经制定，不经过法定程序不得擅自变更；在规划实施过程中，要加强对市政建设和机构的监管，实施官员问责制，严惩腐败。水、电、气、暖、电信、消防等各种管线基础设施要立体规划、同步施工。（2）在大城市周围建立既提供就业机会又有配套公共设施的中小城镇，可疏散大型城市的部分人口和产业、机构等机构，有效缓解中心城市的压力。（3）调整城市产业结构，城市重点发展第三产业，治理或关停部分污染严重的企业，做好垃圾分类工作，提高污水和垃圾处理率，建设生态宜居城市。（4）在城市建设中立足人口、环境、资源、经济的协调发展。（5）依法治城，制定城市发展的相关法律文件，依法进行城市建设。

（三）优化交通运输系统，合理规划土地使用

交通运输系统是国民经济的重要组成部分，是城市发展的必要前提，优化交通系统对于维持宏观经济的健康发展，保证人民的生活质量，控制生态环境污染都起着重大的作用。

要实现这一目标，在高密集的人口居住城市建设有限的道路，我们必须综合考虑土地使用和城市规划等诸多社会经济因素。首先，需要制定交通发展策略，在确保环境质量的前提下，建立高效、经济的城市交通网络。其次，合理规划土地使用，交通规划，以及土地使用功能。减少盲目建设，同时建立完整有效的交通运输网。最后，发展以公共交通为主导的智能交通管理系统。公共交通具有节约道路资源，减少环境污染等特点使之成为现代都市可持续发展的必然选择。endprint

（四）开展全面生态建设，建设绿色低碳发展模式

发展低碳经济，彻底改变以牺牲环境与资源来换取经济增长、城市建设的行为，已经成为我国城市化建设过程中的重要原则。治理城市病还要顺应现代城市发展趋势，以人为本、尊重自然、尊重环境、强化人们的资源节约和环境保护意识，不以牺牲环境为代价发展城市和经济。完善和加强与环境保护相关的法律建设，对企业，进行严苛的管理，制定合理严格的排放机制，辅之以有效的惩罚措施；对社会，宣传“节能减排”、环境保护理念，培养环保意识，发动政府、企业、社会各界人民的力量，倡导健康、环保、节约的生活方式、绿色出行习惯和消费观念，使“节能减排”、保护环境逐渐成为社会自觉自愿行为，打造良好风尚与习惯。

（五）建立有效的就业机制，化解贫困

城市化同时也经历着产业升级、经济转型和和社会结构的变迁。失业与贫困是城市化又一亟需解决的问题。在处理失业问题方面：（1）将侧重点放在完善人才市场，加强就业指导和培训，实施再就业工程，改善就业机制，鼓励自主创业。（2）各级政府应积极鼓励发展第三产业和个体经济。应秉承“政府宏观主导，市场机制就业，社会提供援助，创新就业机制”的理念向失业人员提供援助，改善其生活状况，缓解贫困。同时完善各种社会保障配套机制，如养老保险、医疗保险、失业保险的扶持额度以及覆盖面等。

（六）加强文化建设，提高民众文明素质，提升城市生活品位与舒适度

人是城市建设的出发点和归宿。新型城镇化和城市病的治理同样应坚持以人为本，将城市建设与人的生活质量、幸福指数紧密联系在一起。治理城市病还要从提高城市居民的综合素质出发，城市是人的城市，人是城市的主体而非客体，民众要爱护自己的城市，遵纪守法，精心守护自己的家园，爱惜公共设施和公共绿化，与自然和谐共生发展；要文明出行，绿色出行，严格遵守交通规则，缓解交通拥堵、减少交通事故。只有人们注重人文素质、和谐相处，才能提升城市生活品位与舒适度。唯此，方能进一步打造健康城市、生态城市、宜居城市、智慧城市，实现“城市让生活更美好”。①

参考文献：

[1] 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本[M].北京：人民出版社，2013：22.

[2] 李瑾.河南“城市病”防治研究[J].河南商业高等专科学校学报，2011，（1）.

[3] 韩旭.全国雾霾天平均35.9天 为1961年以来最多[N].京华时报，2014-06-05.

[4] 孟伟.今年我国污水排放总量远超环境容量[EB/OL].北京科博会第九届中国循环经济发展论坛，2014-05-16.

[5] 韩墨.德国如何医治“城市病”[J].半月谈，2011，（4）.

[责任编辑 吴明宇]endprint