河南省城镇化建设中的保障性住房问题研究

夏卫英

摘 要：河南省城镇化建设中的保障性住房政策不仅使房地产投入与产出相匹配，能够促进房地产市场和城镇化的健康发展；还决定着我省的经济结构调整与优化、经济发展方式的转变、缩小城乡差异、培育中产阶层、维护社会公平与稳定及我省的城镇化建设的成败等。对这一政策的进行深入探讨，有着重大的理论意义和现实意义。然而，河南省城镇化建设中的保障性住房发展依然存在不少问题，有必要在调查研究的基础上探寻一条科学的保障性住房发展之路。

关键词：河南省；科学推进；城镇化建设；保障性住房

中图分类号：F293.3 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）16-0050-03

河南省城镇化建设中的保障性住房政策不仅使房地产投入与产出相匹配，能够促进房地产市场和城镇化的健康发展；还决定着河南省的经济结构调整与优化、经济发展方式的转变、缩小城乡差异、培育中产阶层、维护社会公平与稳定及我省的城镇化建设的成败等。对这一政策的进行深入探讨，有着重大的理论意义和现实意义。然而，河南省城镇化建设中的保障性住房发展依然存在不少问题，有必要在调查研究的基础上探寻一条科学的保障性住房发展之路。

一、河南省城镇化建设中的保障性住房发展概况

当前，在我省城镇化进程中科学推进住房问题解决的关键在于要解决当前房价的不平稳、不可控的问题。高房价推高服务业的成本，阻碍了农民市民化的进程，难以实现城市公共服务的均等化，无法实现服务业的持续发展。大多数的中低收入家庭购房信心不足，租赁房源又难以保障进城务工农民工的需求，从而生活标准难以达到城镇化的最低生活标准，很多人租住在离城市较远的城中村，居住条件和环境不佳，治安问题凸显，引发其他社会矛盾，影响城镇化进程。在我省的城镇化进程中，农村宅基地扩大，造成许多耕地流失，而原有的农村分散居住方式也不再适应新的发展形势。出现了农村人口减少而农民宅基地不断扩大、良田被大量非法占用的怪相。高品质、高价位商品住房不断增多，而中低价位、中小套型的普通商品住房、保障性住房仍然较少。而从收入水平看，而河南省的中低收入家庭占购房总人口的80%，这就导致供应结构不尽合理、供应体系不尽完善。政府对农村土地征用难以调控，保障性住房用地由开发商先期进入征收，初步达成意向政府才进行控规审核，是否符合区域要求和居住需求，政府比较被动，难以满足河南省城镇化整体需求。对此，河南政府的有关机构已经积累了一定的经验，开始注重庞大保障性资产的运营管理，注重发挥市场的力量进行滚动发展。

二、以科学的住房政策解决住房问题，推进城镇化健康发展

河南省城镇化进程中的住房供应体系、结构、价格等问题的解决，应当以“构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系”[1]为方向，以“加快建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，完善符合国情、省情、市情的住房体制机制和政策体系”[2]为目标，立足保障基本需求、引导合理消费，围绕围绕“逐步形成总量基本平衡、结构基本合理、房价与消费能力基本适应的住房供需格局”[2]，提出解决方法，保障全体公民的居住权，向着实现广大群众住有所居的目标迈进。以科学的住房政策解决住房问题，推进我省城镇化健康发展。为此，2015年1月，河南省印发了《河南省人民政府办公厅关于印发积极推进农村人口向城镇有序转移八项措施的通知》，其中就业、居住和教育成为重点。通知提出：“增加进城农民保障性住房供给。加大保障性安居工程建设力度，利用银行信贷、发行债券等融资方式支持城镇保障性住房建设，增加保障性住房供给。加强将进城务工农民纳入保障性住房供给范围政策落实情况监督，确保符合条件进城务工农民在保障性住房方面与城镇居民享受同等待遇。探索开展利用农村集体建设用地在产业集聚区周边建设公共租赁房试点，主要提供给进城农民租住。逐步将建立稳定劳动关系的进城务工农民纳入住房公积金制度覆盖范围，建立完善住房公积金异地互认、转移接续制度。”[3]经过几年的发展，可以看出，政府已经注重庞大保障性资产的运营管理，开始发挥市场的力量进行滚动发展。

（一）建立一个功能明确、责任清晰、激励合理的主体

城镇保障性住房在筹建、租售与运营中既有社会保障职能，又有市场资源分配的特点。社会保障职能决定了它不同于市场运作模式的操作方式，而前期筹建与后期运营中又需要按照市场方式进行运作。这决定了需要建立一个责任明确、激励机制充分、兼有市场运作与社会保障职能的功能性主体。要以确立功能性主体为先导，树立建设运营的责任主体。现在，承担城镇保障性住房筹建、租售与运营责任的主要是各地的住建部门。住建局作为省辖市住房与建设的政府代表，主要承担的是住房与建设的社会管理职能，但在保障性住房筹建、租售与运营管理上需要其直接承担募资、设计、建设、租售与后期运营的市场行为。处理好这两者之间的关系，就是要建立一个功能明确、责任清晰、激励合理的主体。参照国内发达国家与地区的成功经验，这个功能性主体要能承担三个方面的职能：

1.土地储备、建筑设计、施工监督与工程验收职能。按照保障房的特殊定位与要求，在建设前期，主体要对土地来源、房屋面积、建设设计、周边配套工程、潜在发展前景等因素进行综合考量，要按照有序、合理、前瞻的原则进行操作。在土地储备上，要和本地区的长期规划、新城镇建设、老城改造等背景因素结合前来，要集约化利用土地、立体化开发土地、有序化开发土地、增值性利用土地。施工监督与工程验收的职能要与后期保障性住房的运营结合起来。保障性住房的质量是需要终生负责的，而且由于与后期运营结合在一块，都由设立的功能性主体负责，所以功能性主体会严格按照房屋验收质量标准把关。

2.募集保障性住房建设资金与租房补贴资金的职能。作为城镇保障性住房的功能性主体，它必须承担建设保障性住房和租房补贴资金的职能。由于其兼有政府的社会管理职能与市场的资源分配手段，这使其在募集资金上有其特殊性。主体承担政府社会管理职能，落实政府在住房方面的社会公平政策，接受政府财政资金的支持。在一定是时期内，政府的财政性资金是主体募集资金的主要来源，甚至是唯一来源。主体也要承担在市场上募集资金的职能。保障性住房建设与保障对象的租房补贴，如果单靠政府的财政资金支撑，这是不可持续的，会造成政府莫大的压力而使其不可维系。主体是一个市场化的主体，可以充分利用现有金融体系中的各种融资平台进行资金募集，为自己的长远发展解决资金瓶颈。endprint

3.保障性住房的运营管理职能。保障性住房运营管理包括两方面，一是不同利用性质的保障性住房的管理，二是保障性住房的资产后期管理。保障性住房的利用主要是配租或配售，在房屋完工后，制定公平、合理，符合本地实际情况的配租或配售方案，按照候选申请人的顺序与选择意愿进行分配。这是保障性住房能否合理利用，能否达到其保障社会中低收入群体目的的核心环节。在这个环节，制度上要建立从政府角度与受众角度的监督制衡机制，确保保障目标的实现。

（二）科学推进城镇化建设中的保障性住房措施

保障性住房后期运营管理主要涉及三个方面，即配租或配售房屋的维护保养管理、保障性住房资产的循环利用管理和保障房保值增值的运营管理。河南省是农业大省，农村人口占全省人口总数的73%左右，在城镇化建设过程中，大量农村人口向城市转移首先要解决的是就业和住房问题，因此，要科学合理的规划建设中低收入家庭能够买得起、住得好（利于就业）的住宅，解决好科学推进城镇化建设中的保障性住房问题。

1.要拓宽保障性住房开发建设渠道。政府要“重点扶持”开发建设实力强、信誉好、质量高的企业开发建设保障性住房；也可以指定国有开发企业承接政府自建的公共租赁保障住房，制定相关法律法规管理这类房屋，企业和政府明确收益比例，摸索经验，让惠于民，解决城镇贫困家庭和农业转移人口居住的问题。

要加强对保障性住房开发建设的管理城镇保障性住房筹建、租售与运营管理的内涵式发展模式是一种健康的、动态平衡、管理科学、功能突出的发展模式。要确立保障性住房建设运营的功能性主体；要确立保障性住房建设的机制是规划的、公开的、透明的进入与退出机制；要确立保障性住房建设有完善规章制度、完善法律、完善不同部门之间的配合机制；保障性住房建设的保障对象数与保障性住房数的动态平衡，保障性住房的投资成本与收益的动态平衡，保障性住房的建设与运营的平衡，政府职能与市场力量的平衡。

2.以申请人候选制度为基础，规范保障性住房的准入机制。保障性住房的保障对象，为住房困难且收入、财产等符合条件的城镇家庭、个人和在城镇稳定就业的外来务工人员。在收入逐渐提升、经济要素加速在不同地区流动的背景下，符合条件的保障对象的数量是一个动态的、不断变化的数目。在一定时期内不同地区一定要建立动态的申请人候选制度，为保障性住房能真正落实到保障对象头上保驾护航。以保障性住房资产滚动发展为核心，统筹收益与成本。保障性住房资产滚动发展需要处理保障性住房存量资产与增量资产的互动关系。在保障性住房发展的不同阶段，保障性住房建设运营面临不同的任务。发展初期，保障性住房以建设为主，需要到处“摊饼”，运营在其次；发展中期，保障性住房开始进入建设与运营并重阶段，在建设的同时，兼顾运营，运营的资产一定程度上成为保障房建设的资金来源；发展成熟期，存量保障房资产与保障对象数目之间实现动态平衡，进入以保障房的社会运营为主的阶段。

3.以保障性住房资产的运营为抓手，明确管理责任与退出机制。保障性住房资产的运营涉及多个环节，包括配租管理、出售管理、循环利用管理、使用功能维护、保值增值等。在不同的管理环节，运营主体的责任是不同的。明确运营主体在不同管理环节的责任是保障性住房资产能够健康发展的保证。配租管理要求运营主体确定配租对象，制定合理、公开的配租程序与规范的配租合同。按照合同对保障性住房的承租与出租方进行全力与义务的界定。出售管理要求运营主体能够在厘清保障性住房的产权的基础上对其市场交易提出清晰、合理、完整的利益调节机制，制定交易条件与程序。循环利用管理要求运营主体能够把保障性资产滚动起来，让其对保障性资产的存量进行循环利用，把其保障功能发挥到最大。在不同环节涉及到管理者的不同责任。因此，保障性住房建设运营内涵式发展模式就是要规范各个环节运营主体的责任，让其受到制度的约束，为以后更庞大的保障性资产的管理建立基础。

4.要在河南省城镇化过程中引导房地产业健康发展。要增加中低价位、中小户型普通商品住房供给与增加保障性住房建设相结合，满足外来人口、大学毕业生、住房困难家庭的基本居住。同时要加快构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系，大力发展公共租赁住房、共有产权住房。要以严谨的措施去严格落实各级政府住房保障责任，加大棚户区和城中村改造力度及拓展资金渠道，建立各级财政保障性住房稳定投入机制，鼓励政策性金融机构扩大融资服务。要完善棚改救助体系。在解决其住房困难的同时，解决生活和就业等问题。要完善和拓展住房用地供应机制。在河南省城镇化的进程中保障性住房用地政府给予政策扶持和资金支持；要调整布局结构及全省各地尤其是省会城市要提高比重，要根据需求合理安排，加大面向产业集聚区的公共租赁住房的建设力度。保障房建设要充分发挥规划先导作用。通过提前规划、选址、储备，合理安排保障性住房项目区位布局。要加强配套设施建设，完善管理运营机制。河南省政府在设计保障性住房模式时，应当着眼于市场经济体制尚不完善和财政资源、房屋资源、土地资源相对紧张的情况。政府要在制度保障性住房中承担起规划责任、资源供给责任、组织责任、分配责任以及监督责任。

5.农村人口就地城镇化，要实现农民非农化和土地资本化。做好规划并有步骤地建设基础设施及公共服务设施，住房建设和规划逐步改变传统的生产生活方式。政府要给予房地产商优惠的小城镇开发建设政策，至少使其开发的边际利润不低于城市。

6.政府要解决保障房建设的资金瓶颈，在确保政策性资金到位的前提下，努力寻找商业融资的有效途径，多渠道解决资金问题。要制定合理的保障性住房土地政策和监管政策，要积极创新推进公共租赁住房建设：加大面向产业集聚区的公共租赁住房的建设力度；选择交通便利的大型居住社区，以中低价位普通商品住房带动公共租赁住房建设。要支持大型企业和公益性单位利用符合城市总体规划和土地利用规划的自用土地，建设公共租赁住房。要将城中村改造中满足村民自住需求后的小户型安置住房由政府实施包租，统一对外租赁；选择合适的商品住房项目配建一定比例的公共租赁住房。要出台保障性住房规划和建设标准，确保各类保障性住房节能环保、经济实用和集约节约。

参考文献：

[1] 习近平.加快推进住房保障和供应体系建设[N].经济参考报，2013-10-30（A1）.

[2] 胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗[M].北京：人民出版社，2012.

[3] 河南省人民政府办公厅.河南省人民政府办公厅关于印发积极推进农村人口向城镇有序转移八项措施的通知（豫政办[2014]

184号）[EB/OL].河南省政府，2014-12-29.

[责任编辑 陈丽敏]endprint