我国建筑行业个人执业资格挂靠问题

□文/李雅文 樊松丽

（河南职业技术学院 河南·郑州）

一、引言

随着我国经济建设快速发展，建筑业已成为我国的支柱产业之一。建筑行业执业资格制度对我国建筑市场发挥了积极作用，它不仅提高了执业注册人员的整体素质，确保了工程效益和工程建设水平，而且从长远角度上来讲，这种制度的建立是完善社会主义市场经济体制的必然要求。但是，长期以来我国把建筑行业管理的重点放在制定该行业规范和对企业实行资质管理上，忽视对执业人员的规范和要求，最终导致个人执业资格挂靠现象一直屡禁不绝。个人执业资格挂靠，扰乱了市场秩序，阻碍了行业健康发展，而且它会滋生质量安全隐患。因此，对个人执业资格挂靠问题进行研究并提出解决思路具有一定的现实意义。

二、建筑行业个人执业资格挂靠的危害

（一）执业资格挂靠给建设工程质量和安全带来隐患。施工企业在投标时，投标文件中的技术、管理人员、施工机械、施工经历、获奖工程项目样样齐全，极有诱惑力。但一旦中标之后，投入的管理人员、机械设备都与投标书的承诺有很大出入，甚至完全不符，有的只有少数几个职工领着一些民工队。这样的施工单位无论是工程质量，还是进度都不能按照合同要求实现，最终可能造出的是低水平、低质量的工程，给社会造成重大损失。

（二）扰乱建筑市场秩序。建筑市场公平竞争的环境是建立在诚信、承揽的工程规模与其资质等级相对应的提前下。个人执业资格挂靠行为的存在，使得那些无资质、低资质的企业利用庞大的人脉资源和金钱进入到招投标市场或建筑施工领域，然后充分利用非市场手段进行暗箱操作招投标活动。于是常出现有资质、有技术、有管理能力的企业揽不到工程，相反那些资质不达标或有关系的非法人组织能够揽到工程的现象。这是一种市场经济秩序的扭曲，引发了行业的不正当竞争，使建设领域内公开、公平、公正的招投标制度遭到严重质疑与挑战。

（三）影响建筑行业执业人员整体素质。个人执业资格挂靠会带来的较大金钱利益，使得报名参加执业资格考试的人越来越多。但是，在这些报名的人当中，毕业的大学生和非一线从业管理人员所占比例较大。例如，中国石油天然气管道局2005年通过考试的人员为129人，但是非从业管理人员和30岁以下人员占60%左右。很明显，这些人缺乏实践经验，很难胜任项目经理或施工管理关键岗位的工作，最终导致“会考不会干”现象,不利于建筑行业专业技术人员队伍的建设。

因此，我国《建筑法》、《招标投标法》、《建设工程质量管理条例》以及《建设工程安全生产管理条例》都明确禁止个人资格挂靠,并把挂靠认定为严重的违法行为。

三、建筑行业个人执业资格挂靠原因分析

建筑业个人执业资格挂靠现象屡禁不止,必然有其存在的土壤和驱动因素。只有找到挂靠产生的根本原因，对症下药，才能从根本上解决它。

(一）利益驱动是产生挂靠的直接成因。从建筑企业方面说，部分建筑企业的资质与其实际拥有的注册资本、技术装备，更重要的是具有法定执业资格的专业技术人员严重不符,大多数企业为了取得更高一级的资质，在人员方面下工夫，花重金租赁来“证书”以应付资质评级或者企业年审。

从个人方面说,经济利益是很重要的一个原因。据有关建筑公司人员透漏，二建挂靠费用每年大概在1～1.2万元，一建挂靠费用每年大概在3～4万元。在这些提供证书的个人当中，毕业不久的大学生以及非一线从业管理人员居多。

(二)监管措施和惩治违规力度不够则是挂靠产生的间接原因。建筑市场发生违规挂靠的现象，早己成了不争的事实,虽然工程建设每年都有执法检查,但多是搞形式主义。主管部门通知下来要求自查，作为基层的建筑施工企业，害怕上级行政主管部门的处罚，自然不会在“有无挂靠施工”栏内填“有”；作为监理部门，明知道施工企业是挂靠，因怕得罪人，也只好填“无”。结果，检查材料上反映的是这样一个结论“无挂靠施工”。如此层层瞒报，自然就形成“形势一片大好”，“建筑市场秩序井然”的错觉。

(三）建筑市场准入制度是产生挂靠现象的根本成因。从上面分析可以得出，要想避免个人执业资格挂靠发生，就必须切断双方利益链。那么，如何切断,就必须抓住根本原因，分析企业为什么要那么多执业资格证书？经济学告诉我们需求是任何市场产生的驱动力，正是建筑企业的“需要”,才会导致那么多的“供给”，而真正导致这种“需要”的动力就是建筑企业资质管理准入制度。在建筑行业中，由于市场准入制度，为了满足建筑企业施工资质或者通过年审规定对于建造师、造价师等数量的要求，一些建筑企业必须寻找一些取得执业资格证书个人注册到该公司，最终导致个人执业资格挂靠。

因此,要想要根治这一问题,就必须从市场准入制度入手，才能真正有效防止投标企业弄虚作假、租借证书。

四、个人执业资格制度逐步取代企业资质管理制度是解决挂靠的根本途径

目前，许多专家学者从不同角度提出了解决建筑业个人执业资格挂靠的措施。有一些学者认为，之所以会有挂靠现象出现，是因为在职业资格报名的时候管理不严格。因此，要求负责报名的机构严格管理，组织报名的时候严格审查报名材料，堵住入口关。还有一些学者建议，建立和完善法律法规体系、加强对违法行为的监管和处理、加大宣传力度和提高建筑队伍的素质等。虽然这些措施会在一定程度上减少挂靠现象,但都并未切中要害，不能根除挂靠的产生。

为了说明个人执业资格制度逐步取代企业资质管理制度合理性，首先有必要介绍一下美国和澳大利亚建筑市场准入制度的情况。在美国，个人执业资格分为法律管理类执业资格和行业自律管理类执业资格,但是政府一般都不直接对专业技术人员个人管理职业资格。具体工作一般由政府授权的非政府机构组织实施,政府保持着相对超脱的管理模式。主要体现在通过制定“游戏规则”和进行有效的监控。为了更好地发挥市场经济作用，美国多数州对建筑公司不实行分级资质管理，一般依靠保险公司对不同档次的建筑公司所提供保险金额不同，进行市场调节。

澳大利亚是一个鼓励竞争的国家，为规范竞争，1992年澳大利亚各级政府推出并实行了《澳大利亚全国竞争方针》，并为此建立了一个审査委员会。除非市场本身已不能提供必要的保障，否则都不应对市场准入和职业行为、组织方式加以人为的法律规范。如果强加法律规定，则无异于是给消费者增加了负担，并且剥夺消费者享受自由市场竞争所带来的好处的权利，最后只有少量涉及卫生健康和生命财产安全的职业实行强制性市场准入,其余的都没有相关的法律条文规定。

由上面可知，虽然美国、澳大利亚对建筑行业准入制度管理方法不同，但都强调执业个人的教育基础和职业实践能力，形成了较为完善的个人市场准入制度。由此可见,用个人执业资格制度逐步取代企业资质管理制度是可行的，也是有效的。当建设行政主管部门“轻企业资质、重个人资格”时,就会从根本上改变个人执业资格证书的市场需求，企业不需要那么多证书,就没有了“买”，也就没有了“卖”,从而避免挂靠现象发生。

不仅如此,用个人执业资格制度逐步取代企业资质管理制度还可以带来以下两个优点:（1)公司行为与个人责任挂钩。将公司法人责任落实到个人执业资格的责任，进一步加强执业者的责任感；（2)使总包管理公司与专业分包公司的分离成为可能。目前包括美国等在内的大多数发达国家的总包公司均是管理型居多，旗下的众多专业分包公司和这些总包公司均为合同关系。我国目前很多大型企业下属众多劳务层，如果以工种或班组为单位授予分包资质并成立专业分包公司，可以一举使管理型公司轻装上阵,并且为解决长期困扰的违法分包转包问题打下基础。

五、结论

建筑业作为我国国民经济的支柱产业,保证其有序、健康、公平的发展对推动我国国民经济增长和社会全面发展发挥重要作用。随着社会主义市场经济体制的不断完善和经济全球化趋势的日益加快，企业资质准入制度暴露的问题越来越多，建筑业个人执业资格挂靠现象的普遍性就是例证，这样会在很大程度上制约或阻碍了建筑业的培育和发展，成为经济快速发展的桎梏。因此,进一步改革和完善市场准入制度，以个人执业资格制度逐步取代企业资质管理制度，不仅可以解决挂靠问题，而且与社会主义市场经济体制相适应，与国际惯例相接轨，最终推动我国建筑行业的快速发展。

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