关于推进首都非核心功能疏解的财税政策的思考

李靖

推进首都非核心疏解从一开始就要突出顶层设计、长远发展，在京津冀“协同发展”战略的指导下，由财政给予通盘谋划和合理支持，提出政策层面的改革和创新。

一、疏解首都非核心功能的必要性和紧迫性

当前，大气污染成为我国东部地区共同的环境问题，已经影响到生产、生活多个方面，甚至身心健康。北京由于地处北方属大陆性季风气候，水资源短缺、生态环境承载力薄弱，大气污染与自然环境问题的叠加，让该地区的经济、社会与环境的矛盾日益凸现。

大气污染具有跨区域性，只有通过区域联防联控、重点地区切实合作，才能得以解决。最终要落实到产业领域，包括淘汰落后产能、“非核心功能”产业转移等，涉及地区经济发展、人员安置、财税收入等问题，解决这类问题单靠市场机制是无法做到的，必须突出顶层设计并充分发挥跨区域协调的作用。

二、优化跨行政区协调，建立推进首都非核心功能疏解的保障机制

推动首都非核心功能疏解需要周遍地区的密切配合，尤其临近的天津和河北地区。而在跨区域合作中，建立财政和税收领域的政策保障机制尤为重要。因此，要进一步加强国家层面的协调力度，将统筹协调京津冀地区的工作从战略层面推进到具体的部门领域，即由国家财政等相关部门出面，分阶段召开京津冀三地领导和相关部门的协商会议，切实解决疏解首都非核心功能过程中财税政策的保障问题。

（一）在中央与三地划分中，体现中央对首都非核心功能疏解的支持

北京的首都功能，相对于其他城市拥有更多的事权和支出责任，但由于首都经济发展受制于城市定位，因此在特殊阶段，需要财政等领域给予专门的资金支持。在我国现有收入划分的基础上，考虑当前京津冀尤其首都建设的特殊性，需要中央适当提高税收返还的可能性和适度区间，包括增值税、消费税以及所得税基数返还等方面。

（二）在纵向和横向转移支付领域做出适当的调整

当前，首都环境尤其大气污染成为突出问题，加强大气污染治理力度、科学规划城市能源和车辆管理等成为当务之急。中央可从近几年的转移支付方面考虑给予支持，尤其在国家重点生态功能区转移支付等领域，适度给予京津冀倾斜。同时，为疏解首都非核心功能，考虑调整京津冀三地的横向转移支付制度。

（三）探讨将京津冀协同发展纳入财政预算，并在重点产业领域给予支持

首都非核心功能的疏解不可能在较短时期内迅速完成，在此过程中，保证周边地区与首都长期稳定的配合非常重要。因此，要把首都功能定位相适应的疏解工作，落实到财政和税收等具体领域，建立规范的运作机制，通过科学的财政预算等程序给予稳定的支持。

三、疏解首都非核心功能的财税政策与配套措施

（一）建立产业疏解专项资金制度

在推进首都非核心功能疏解的过程中，产业的疏解是重点而且需要最先进行。借鉴我国地区开发和整治的经验，建议在财政支出领域，设立分层次、分领域的产业疏解资金。通过专项资金对相关企业的搬迁予以资助和补偿，完善激励调节机制，加快产业转移。

1、设立北京市产业疏解专项资金

一是产业专项资金的来源。可考虑将现有财政扶助资金进一步整合，包括将各个部门的现有资金统筹安排，集中用于非核心产业疏解领域。二是发挥资金的正向引导作用。首先要将现有产业分类，可以分为资源节约型环境友好型产业，高新技术产业，劳动密集型产业等几个产业大门类，给予综合打分的形式进一步归类；然后根据不同产业类型制定相应的政策，建议采取“奖励”的正向推动方式，将财政等专项资金用于支持主动作出转移的产业。可根据产业转移规模、劳动力数量等指标，设立资金补助的额度和优先等级。三是与区县功能定位结合，加大专项支持力度。在保证非核心功能疏解专项资金根据产业类型统一使用的前提下，将其与区县功能定位结合，区县财政拿出配套资金，建立区域分类资金，着重解决不同区域的问题，例如，疏散中心城区人口，加大产业向南城转移的进度，建立“城中村”改造与环境综合整治，支持山区搬迁、生态林建设、水源地生态保护和山区环境综合整治等。

2、共同建立京津冀产业疏解专项资金

关于基金的来源。第一，由三地财政拿出一定比例的资金作为引导资金。根据经济实力确定三地财政资金的投入比例，财政资金尽量达到基金规模的10%以上。然后确定三地每年财政出资的比例，可考虑拿出地方财政年收入1%—2%的比例。或者考虑利用政府投资、财政参股、财政补助、财政贴息等方式筹集资金，以启动建立合作发展基金的进程。第二，发挥财政融资功能，构筑融资平台，创造良性的融资机制，广泛吸收社会投资者的参与，鼓励境内外资本进入基金体系。第三，通过政府引导和市场调节，充分利用区内基础设施和条件，对现有产业进行资产重组以期达到资金增值。

对于基金的管理，可在京津冀合作组织机构下成立专门的基金管理机构，或者成立专门的基金管理有限公司进行。

在基金的使用方面，主要针对首都非核心产业转移，选择对于区域一体化意义重大的项目进行支持，同时注重经济效益和社会效益。一是严格筛选项目，不但把基金用到最需要的地方，而且注重资金使用过程中风险共担，保证资金效益，调动合作各方的积极性。二是可以采取基金后期投放的方式，即每上项目，基金的投放比例约占30%—40%，当地拿出50%以上的配套资金，形成基金与使用地风险共但的机制，提高基金的使用效率。坚持基金引导与地方配套的使用方式，有利于实现基金的良性循环和滚动发展，起到四两拨千斤的作用。通过市场化运作，提升基金的使用效益，可以吸引更多的企业继续参与进来。

对于基金运作的整个过程，要加强监管。合作基金的监管要规范化、市场化，形成制度化的监管体系，建立完善的从基金发起、管理、使用和收益的监管流程。

（二）实施跨区域税收分享政策

为消除首都非核心功能疏解的体制障碍，有必要探讨建立区际税收利益分享机制，消解地方保护的内在冲动，突破制约合作的体制障碍。

对于北京市来说，有一个突出问题是创新领域企业数量与税收数额严重不匹配的情况。研发企业一般选择在北京建立，但这些企业在初创阶段属于保护行列，税收普遍优惠甚至完全免除，等到研发成果需要较大规模产业化时，由于土地、劳动力等要素的成本比较，他们又会倾向于向周边地区转移，所以在培养财源上看对于北京来说等于“白忙”了，于是这又会反过来降低北京支持企业研发的积极性。因此，为鼓励人才、技术、产业园区等优势资源的跨区域流动配置，提高首都圈总体效益，建议首先在京津冀一体化概念下积极探讨在高科技创新产业领域建立税收区域分享机制。

对于整体搬迁企业，遵循利益共享的原则，可考虑在严格执行国家有关财税政策的前提下，兼顾合作双方利益，对转入区产生的税收和规费地方分成部分，由合作双方按商定比例形成共享机制，实现双赢。因此，可试设计税收分享框架如下：一是产业转移企业缴纳的流转税、所得税按财政体制属当地留成部分，实行利益分享，具体分成比例由合作双方协商确定。二是企业城建税、教育费附加和文化事业建设费，留归企业所在地财政。三是企业增值税和企业所得税地方所得部分，可由企业原籍地政府参与项目税收分享，具体分配比例可由转移方和承接方两地政府按因素法等协商确定。

（三）加大社会保障支持和跨区域协调力度

在推进首都非核心功能疏解过程中，要制定体现通盘思路的政策措施。由于推进首都非核心功能疏解的过程才刚刚开始，目前出台的政策多属于产业领域，对于人口保障、土地征用及企业搬迁后的环境整治等难度更大的问题还未涉及。随着企业搬迁的先易后难，关于户籍、土地、环保等很多问题将会出现，政策制定者需要提前预见并在政策措施方面加快落实。

人口疏散贯彻于整个疏解过程，而且是最大的问题。在非核心功能疏解过程中，如何将人口的合理疏散顺利推行，涉及到职工安置、户籍变更、子女教育、医疗、养老以及跨区域补偿等一系列社会保障问题。因此，对于社会保障领域政策的考虑要慎之又慎，而且要具体细致、落到实处。当前，财税政策的作用空间有以下三方面：

一是在产业疏解过程中，注重产业配套设施与公共服务设施配套共建，包括行政办公、商业、卫生、教育及娱乐等。加大优质公共资源的倾斜力度，引导人口向外流动，实现“人业同地、职住均衡”，解决其迁移决定时的后顾之忧。二是推动在天津、河北在大学城及其他区域建立以高校为依托的附属中学甚至小学等教育资源，形成京津冀三地教育资源的联合发展等多种方式的共建关系。在中央相关资金的引导下，三地财政资金要拿出配套资金，尽量提前解决职工转移时子女的教育问题。三对于国营事业单位的职工等涉及北京户籍的人口，建议在搬迁企业和重点产业园区内，保留北京户籍并在迁入区内保障与北京市养老等社会福利同等待遇，资金投入由迁出和迁入区协商，通过财政资金弥补区域差距。

（四）保证土地等要素的有效对接和整合利用

在首都非核心功能疏解过程中，土地是一个首要和重点要素。涉及两方面：一是对疏入区征地等如何给与支持，二是加强疏出区环境综合治理和土地改造、整合和后续利用。

1、对于天津和河北两个主要疏入地来说，提供有效的土地供给尤为必要

首先，在确立非首都核心功能疏解产业等要素的前提下，重新规划京津冀区域空间结构。控制中心城区的基础上，集中力量打造城市副中心、做强新城核心产业功能，做优新城公共服务中心区。针对首都构建清晰的核心功能，天津、河北地区明确相对集中的承接地，从功能上实施两地（京津、京冀）或三地（京津冀）对接。

接着，加快推进三地园区和产业发展对接。按照产业链条及京津冀三地功能分工，形成京津冀一体化发展。例如：①海淀区与滨海新区、秦皇岛等地的跨地区产业合作，带动重污染产业调整升级。②依托平谷区国际陆港区位与功能优势，深化与天津港、唐山港合作，探索设立“京冀科技园”，整合平谷与三河市现有政策、资源，从产业层面探寻区域合作破点。③通过中关村“一区十六园”与天津、河北工业园区对接。④在首都新机场周边区域或京津冀三地接壤处设置三地融合的发展自贸区，建设与北京中心城区形成标准一致的高品质公共配套环境。

然后，联合设立承接专项资金。对京津冀经济圈全局经济增长具有重要拉动作用的经济领域，以项目为载体，将性质相似、资金用途相近的各渠道资金集合起来，捆绑使用，集中投入到项目上，达到投入一处，见效一块，带动一片，把承接专项资金和财政扶助政策用好用实，加快首都经济圈经济结构的战略性调整。

2、对于输出地北京来说，要加强环境综合治理和土地改造利用

北京市对于环境治理和土地利用，除一般环保资金之外，目前有两个专项资金有所涉及“节能减排及环境保护专项资金”、“城市环境综合整治专项资金”。但对于加快推进首都非核心功能疏解来说，现有人口疏散和保护性改造政策存在着零散不系统、滞后不及时、优惠不充分等问题，已不能满足当前工作需要，应当尽快建立首都功能核心区保护性改造统一和多级联动的政策规范体系；兼具原则性与灵活性、相对明确的和开放式政策体系；搭建首都功能和新区保护性改造多主体、多渠道、多方式的社会参与机制；立足工作特殊性，形成该项特殊工作针对性突出、优惠幅度较大、操作性较强的优惠政策。

（1）加大保护性改造财政资金有效投入。一要坚持基础设施投资、财政补贴、税费减免等财政资金长期、足额对首都功能核心区疏散和保护性改造的投入。二要通过财政政策的制定，充分发挥财政资金的引导作用和杠杆放大效应，带动其它社会资本对保护性改造工作的参与和支持，同时给予利率降低、税费减免、增加信用等级等方面的优惠政策，形成系列优惠政策。

（2）考虑建立保护性改造专项基金。保护性改造是一项高投入并具有长远社会效益的事业，不但涉及环境综合治理，而且对于疏出区的重点建筑和文物等，也要适当保护和修缮。通过保护性改造专项基金，可用于经认定保护性改造的贷款。专项基金以政府财政的制度化投入为主，鼓励企业、组织、团体、个人以合作投资、建设投入、无偿捐赠等方式参与，作为充实专项基金的辅助手段，全程保证资金的支持。

（作者单位：财政部财科所）