国外碳排放权交易体系覆盖范围对我国的启示

佟庆 周胜 白璐雯

覆盖范围是碳排放权交易体系建设过程中首先要解决的一个问题。碳排放权交易市场覆盖范围的研究内容主要包括四部分：1、覆盖的温室气体种类和排放类型。2、覆盖的国民经济行业类型。3、覆盖的排放源边界是企业还是设施。4、覆盖对象的门槛标准。

本文总结了八个国家或地区碳排放权交易体系的覆盖范围，参考国际经验提出了确定国内碳排放权交易体系覆盖范围的主要原则，并结合我国实际情况，对我国建立碳排放权交易体系的覆盖范围提出了相关建议。

一、温室气体种类和排放类型

（一）欧盟温室气体排放交易机制（EU ETS）

分三阶段实施，覆盖范围逐步扩大。第一、二阶段控制温室气体类型仅为CO2，排放类型为化石燃料燃烧排放和过程排放（能源作为还原剂等原材料用途所产生的二氧化碳排放、石灰石和其它碳酸盐分解产生的二氧化碳排放、炼钢降碳过程排放）。第三阶段控制温室气体类型增加了N2O和PFCs，排放类型在前两阶段的基础上增加了三种过程排放，即石油加工和合成氨生产过程的CO2排放、硝酸和己二酸生产过程的N2O排放和电解铝生产过程的PFCs排放。

（二）美国加州碳交易机制

除包括京都议定书所规定的六种温室气体CO2、CH4、N2O、SF6、HFCs和PFCs之外，还包括 NF3和其他氟化物。排放类型为纳入工业设施的化石燃料燃烧排放和各种过程排放、从州外购入电力所对应的排放。

（三）澳大利亚碳价格机制

纳入京都议定书六种温室气体中的四种，分别是二氧化碳（CO2）、甲烷（CH4）、氧化亚氮（N2O）和熔炼铝的过程中所产生的全氟碳化物（PFCs）。排放类型为燃料燃烧排放、工业生产过程、采矿业逃逸气体及废弃物处理的排放。

（四）新西兰碳交易市场

纳入京都议定书六种温室气体中的四种，分别是二氧化碳（CO2）、甲烷（CH4）、氧化亚氮（N2O）和全氟碳化物（PFCs）。排放类型为燃料燃烧排放、工业生产过程、采矿业逃逸气体及废弃物处理的排放，此外，第一产业是新西兰的支柱产业，因此还包括了农业和林业排放源。

（五）东京都碳排放总量控制和交易体系

仅包括二氧化碳（CO2）。排放类型包括化石燃料燃烧排放、净外购电力和热力所对应的排放。由于东京都的交易体系内没有发电厂，因此不存在重复计算问题。

（六）韩国碳排放市场

覆盖京都议定书中的六种温室气体CO2、CH4、N2O、HFCs、PFCs、SF6。排放类型包括了燃料燃烧排放、工业生产过程、农业排放、废弃物处理的排放、以及间接排放（由于公开可获得的资料有限，估计是指净外购电力所对应的排放，但不清楚韩国碳市场主管部门如何考虑重复计算问题）。

（七）美国区域温室气体计划（RGGI）

只针对电力行业的二氧化碳排放。排放类型为化石燃料燃烧排放。

（八）魁北克的限额交易

涵盖了CO2和其它6种温室气体（CH4，N2O，HFCs，PFCs，SF6，NF3）。排放类型包括了燃料燃烧排放、矿后逃逸、工业生产过程、农业排放、废弃物处理的排放、以及输配电企业从省外购入电力所对应的排放。

二、排放源边界

国外主要碳排放权交易体系覆盖的排放源边界均定义为设施。但实际上，设施是一种广义的定义，各体系对于设施的定义中均提出，地理边界接近、提供同一产品生产或服务的一系列小规模设施可以打捆定义为一个设施。这种广义的“设施”的定义，实际上与“企业”的定义是比较类似的。而且在提交温室气体排放报告、参与碳交易以及履约方面，最终都要将设施对应至企业（运营者）名下。

三、覆盖的行业

（一）欧盟温室气体排放交易机制（EU ETS）

分三阶段实施，覆盖的行业范围逐步扩大。第一阶段覆盖了发电、供热、石油加工、黑色金属冶炼、水泥生产、石灰生产、陶瓷生产、制砖、玻璃生产、纸浆生产、造纸和纸板生产。第二阶段增加了航空部门。第三阶段又增加了铝业、其它有色金属生产、石棉生产、石油化工、合成氨、硝酸和己二酸生产。按照我国国民经济行业分类国家标准来看，至第三阶段，EU ETS覆盖的行业包括电力热力生产和供应业、石油加工业、化学原料和化学制品制造业、黑色金属冶炼和压延加工业、有色金属冶炼和压延加工业、非金属矿物制品业、造纸和纸制品业、航空运输业等八大行业。

（二）美国加州碳交易机制

分两阶段实施，覆盖的行业范围逐步扩大。第一阶段覆盖了发电、热电联产、电力进口商、水泥、玻璃、制氢、钢铁、石灰、制硝酸、石油和天然气、炼油、造纸行业，第二阶段进一步纳入了燃料供应商。按照我国国民经济行业分类国家标准来看，加州ETS覆盖的行业包括电力热力生产和供应业、石油加工业、化学原料和化学制品制造业、黑色金属冶炼和压延加工业、非金属矿物制品业、造纸和纸制品业等六大行业。

（三）澳大利亚碳价格机制

按照我国国民经济行业分类国家标准来看，澳大利亚碳价格机制覆盖的行业包括电力热力生产和供应业、采矿业（石油和天然气开采、有色金属矿采选）、石油加工业、黑色金属冶炼和压延加工业、有色金属冶炼和压延加工业、非金属矿物制品业、废弃物处理、交通运输业（铁路、国内航空航运）等八大行业。

（四）新西兰碳交易市场

按照我国国民经济行业分类国家标准来看，新西兰ETS覆盖的行业包括农业、林业、电力热力生产和供应业、采矿业（石油和天然气开采、有色金属矿采选）、石油加工业、有色金属冶炼和压延加工业、非金属矿物制品业、废弃物处理、航空运输业（自愿参与）等九大行业。

（五）东京都碳排放总量控制和交易体系

制造业和服务业（建筑）。与其他ETS不同的是，东京都地域范围内没有电厂和高耗能工业，因此覆盖的主要是服务业的公共建筑以及少量的轻工业厂房。

（六）韩国碳排放市场

电力生产、工业、交通、建筑、农业及渔业、废弃物处理、公共事业。其中工业领域包括了电子数码产品、显示器、汽车、半导体、水泥、机械、石化、炼油、造船、钢铁十个行业。与EUETS相比，未纳入有色金属冶炼和压延加工业，但增加了服务业（建筑、废弃物处理）、农业及渔业、轻工业。

（七）美国区域温室气体计划（RGGI）

只包括电力行业。

（八）魁北克的限额交易

覆盖的行业包括电力热力生产和供应业（发电、供热、电网、热网）、采矿业、石油加工业、化学原料和化学制品制造业、造纸和纸制品业等五大行业。

四、覆盖对象的门槛标准

（一）欧盟温室气体排放交易机制（EU ETS）

两种门槛标准：①容量门槛：20MW的燃烧设施；②产能门槛：钢铁行业（每小时产量2.5t以上）、水泥行业（熟料为原料每天产量500t以上或石灰石及其它为原料每天产量50t以上）、玻璃行业（每天产量20t以上）、陶瓷及制砖行业（每天产量75t以上或砖窑体积超过4m3且砖窑密度超过300kg/m3）、造纸行业（每天产量20t以上）、石棉（每天产量20t以上）。

（二）美国加州碳交易机制

排放量门槛：年排放量超过2.5万吨二氧化碳当量。

（三）澳大利亚碳价格机制

排放量门槛年排放量超过2.5万吨二氧化碳当量。

（四）新西兰碳交易市场

三种门槛标准：①排放量门槛：利用地热发电和工业采热温室气体排放超过每年4000吨；②产能门槛：每年开采2000吨煤以上；③能耗门槛：燃烧1500吨废油发电或制热；每年购买25万吨煤或2000TJ天然气以上的能源企业。

（五）东京都碳排放总量控制和交易体系

能耗门槛：年能耗超过1500公升原油当量（相当于1846kg标准煤）。

（六）韩国碳排放市场

排放量门槛：单个设施每年排放超过2.5万吨二氧化碳当量，或具有多个设施的企业每年排放超过12.5万吨二氧化碳当量。

（七）美国区域温室气体计划（RGGI）

容量门槛：25MW的发电设施。

（八）魁北克的限额交易

未检索到。

五、覆盖范围的确定原则

从世界8个主要国家和地区碳市场的发展经验来看，确定碳排放权交易体系的覆盖范围应考虑以下两方面原则：

（一）参与方原则，需要具体考虑

●排放特征：与国家或地区的产业结构和能源结构有很大关系，涉及到覆盖温室气体的种类、排放类型和行业范围。

●数据基础：考虑关键数据是否可获得以及数据的准确性。

●减排潜力：建立碳排放权交易体系的目的是深度挖掘不同行业的减排潜力，并通过市场机制实现这些减排潜力。

●减排成本：考虑碳排放的价格以及减排成本，分析对相关企业生产成本的影响，并与自上而下的模型研究对接，进一步分析对国民经济的影响。

（二）管理者原则，需要具体考虑

●政策协调：主要指与国家或地区已发布的节能、低碳发展及环保等政策措施相协调。

●管理成本：管理机构的监督成本、交易成本等。

●避免泄漏：考虑碳价的传导途径以及主要用能设施间的可替代性，避免碳排放从交易体系覆盖范围之内向体系之外转移。

六、对我国碳排放权交易体系覆盖范围的建议

（一）气体种类和排放类型

全国ETS建设初期仅包括CO2和HFC23。CO2我国最主要的温室气体，占全国温室气体排放总量的80%左右。HFC23是HFC22生产过程的副产品，我国仅有少数大型企业从事HFC22生产，这些企业大都具有参与清洁发展机制（CDM）国际合作的经验，排放数据易于监测。

具体的排放环节包括：

1、化石燃料燃烧导致的CO2排放：约占全国温室气体排放总量的72%。

2、过程排放：具体包括钢铁生产CO2排放、水泥生产CO2排放、玻璃生产CO2排放、石油加工CO2排放、化工生产CO2排放、HFC22生产过程的HFC23，约占全国温室气体排放总量的8%—10%。

3、外购电、热所对应的排放：与统计制度、节能政策、企业核算与报告指南的一致性，将此部分排放计入消费侧。我国目前电力、热力价格不能向下游用户传导，工业锅炉等通用设备可以实现煤改电、气改电，或通过外购热力代替自有锅炉供热，因此如果不覆盖外购电、热所对应的排放较易造成ETS体系内外的碳泄漏。

（二）排放源边界

与统计制度接轨，与已有节能和碳排放控制政策协调，覆盖企业（法人）边界。可操作性较强：

●企业法人统计制度，主要能源和原材料的消耗有相关发票或凭据进行交叉核对，较容易解决数据缺失问题。

●企业的生产系统由主要生产系统、辅助生产系统、附属生产系统三部分组成，覆盖企业边界有助于挖掘辅助生产系统和附属生产系统的节能减碳潜力。

●企业实施精细化管理，在各种生产设施之间实现成本有效的节能和碳排放控制。

（三）覆盖行业和门槛

可参考欧盟经验分阶段进行。

第一阶段（2015—2020年）：电力、热力生产和供应业（发电、电网、供热）、石油加工（炼油）、化学原料和化学制品制造业（含HFC22生产）、非金属矿物制品业（水泥生产、平板玻璃生产、陶瓷生产）、黑色金属冶炼和压延加工业（钢铁生产）、有色金属冶炼和压延加工业（铝冶炼、镁冶炼、其他常用有色金属冶炼）、造纸和纸制品业、民航业年能耗1万吨标准煤或年温室气体排放量2万吨二氧化碳当量的企事业单位，以及省、自治区、直辖市规定的重点排放单位纳入交易体系；其余2010年温室气体排放达到1.3万吨CO2_eq，或2010年综合能源消费量达到5000 tce 的法人单位，按照《关于组织开展重点企（事）业单位温室气体排放报告工作的通知》（发改气候〔2014〕63号）要求，核算和报告本单位温室气体排放情况。

第二阶段（2020年之后）：在经过几年的排放报告数据积累之后，有条件扩大覆盖范围，将温室气体排放达到1.3万吨CO2_eq，或年综合能源消费量达到5000 tce的法人单位都纳入交易体系。

（佟庆，1977年生，清华大学核能与新能源技术研究院工程师，长期从事应对全球气候变化战略与政策研究。周胜，1973年生，博士，清华大学核能与新能源技术研究院副研究员，长期从事应对全球气候变化战略与政策研究。白璐雯，北京中创碳投科技有限公司研究人员）