近年来审计工作中发现的问题与建议

章修杭

近些年来，修水县审计工作在上级业务主管部门的指导和县委、县政府的正确领导下，紧紧围绕“反腐、改革、法治、发展”，坚持一手抓重大违法违纪、重大损失浪费、重大风险隐患、重大履职尽责不到位等问题的查处，一手抓促进深化改革、推进法治、提高绩效，充分发挥好国家审计的基石和重要保障作用。通过开展对重大政策措施落实情况的跟踪审计、财政预算执行审计、经济责任审计、民生审计和投资审计，揭露了一些社会关注、群众关心的热点问题。为规范管理，推进民主法治，促进党风廉政建设和反腐败工作，保障经济社会健康发展发挥了积极的作用。现就审计过程中所发现的一些问题浅述如下。

一、审计发现的主要问题

（一）预算执行方面

1.收入未全额纳入预算管理，一些政府调控资金、造地税等未作一般预算收入或基金预算收入。

2.预算支出与实际情况不符。有的地方为了减少支出规模、平衡预算支出，冲减部分预算单位支出；当年拨付给乡镇税收超收分成款在决算报表中归集的预算支出项目与实际用途不符。

3.预算编制过粗，预算约束力不强。预算不够细化，对预算执行的科学性、完整性及合理程度难以准确判断和分析，不利于外部依法监督。

4.部门预算编制不规范、内容不完整，预算支出不严肃。有的项目有预算未执行，有的项目无预算有执行，有的项目超预算执行。

5.财政资金支付不够规范。大量财政资金直接支付到报账出纳个人账户，再由报账出纳转付给业务相关方。形成大量现金交易，加大了财政资金的监管难度，增加了财政资金的不安全性。

6.专项资金拨付不及时，影响财政资金的使用效益。

7.政府采购预算编制和执行不规范。政府采购项目执行过程中，存在少数单位先采购后补办手续或备案的现象，对乡镇采购项目的监管不够，部分工程及物资采购未通过政府采购平台。

（二）领导干部经济责任方面

1.部门和乡镇普遍存在大量负债，尤其是乡镇近些年来通过高息举债大搞集镇建设，基本建设规模过大，负债过重，收支不平衡。

2.挤占挪用专项资金现象严重，主要用于弥补机关经费和资产购置。

3.违规收取税费现象普遍存在，主要为土地规费及一些行政性收费。

4.内控制度执行不严，“三公”经费控制偏松，开支较大，大部分乡镇在经费超支的情况下，违规自立项目和重复发放奖金补助。部分招待费报销无具体接待对象、时间和事由，一些消费理由不充分或不能说清楚具体事由的消费事项，均以“招商引资”等名义报销。

5.乡镇专项资金管理不够规范，专项资金未实行专账专户核算。

6.大部分乡镇会计财务人员业务水平不高，会计基础工作较差，账务核算不规范。有的由财政所代理的乡（镇）政府机关账会计信息也不准确、不及时，一年做一次账，2013年发生的会计事项，到2014年一季度才做账。此外，少数乡镇还存在白条报账、白条抵库、甚至出现错账的现象。

（三）民生资金方面

近些年，通过对城镇保障性安居工程、住宅维修基金、污水处理专项资金、林业油价补贴、社会抚养费等多项专项资金实施专项审计和审计调查，发现存在以下问题：上级下拨城镇保障性安居工程补助资金存在滞拨现象；住宅维修基金存在违规少收、漏收，少向业主账户分配利息，专项维修基金收益率较低；污水处理项目未真正发挥效益，有些污水未经处理直接排入河流；林业油价补贴存在挤占挪用、滞拨的现象。

（四）固定资产投资方面

1.工程项目招标不规范。部分建设项目符合招标条件应招标而未招标，有的肢解项目，规避招标。特别是由乡镇负责建设的项目大都未进行公开招标，有少量招标工程招投标程序也不规范，招投标监督机构对招标文件审查不严，对有关违反招投标法的行为未提出反对意见，不利于控制工程造价，提高经济效益，保证项目质量。

2.结算超概算严重。部分项目前期工作不到位，设计部门在利用地勘资料上不够严格，建设单位对项目投资预计不足，财政评审中心有的项目评审工作审核较粗，造成工程结算超概算现象严重。

3.签证手续不规范。部分项目存在签证量过大且手续不规范、无设计及监理部门认定、签证工程量超设计量，有的只有建设方和施工方二人签字等问题，审计核减的有相当部分为签证金额审减。

4.工程项目管理不到位。工程项目存在没有前期可行性论证、没有立项批文、工程合同签订不规范、工程管理粗放等问题。建设单位对工程项目管理不到位，对施工和监理单位缺乏有效监督，监理日志或施工日志不完整、缺少现场记录数据等。

5.虚报工程价款。审计通过对建设单位提供的招投标资料、施工合同、现场签证、竣工图纸工程量、结算资料等分析，结合现场勘查，发现施工单位通过工程结算项目、多报工程量、高套工程单价等方式虚报工程价款。

二、问题产生的主要原因

（一）财政预算执行方面

主要是由于预算不够细化，预算编制缺乏科学性，对预算执行的完整性及合理程度不能准确掌控和把握，预算执行在边执行边调整中进行，追加追减幅度比较大。其次是县级财政自身可用财力少，少缴预算收入、虚列预算支出、截留（滞拨）专项资金等问题时有发生，再就是部门预算尚处于试点阶段，各项工作处于摸索之中，财政又无法保证各部门预算执行的财务需要，各部门只能依靠自身能力维持运转，部门预算执行基本上是一种形式。

（二）经济责任审计方面

一是少数领导干部财经法纪观念淡薄，加之问责机制未跟上，一些问题不能从根本上得到整改。审计表明，历次审计揭露的问题，在后期审计时发现这些问题在一些部门和单位依然存在，尤其是截留、挤占挪用专项资金成为一种普遍现象。

二是由于审计执行缺乏强制手段，审计整改工作很难落实。

三是无论是离任审计还是任中经济责任审计，在实际工作中，有的部门和乡镇领导审计还没有结束，人就已经调离任用，审计成果没有得到充分利用，影响审计的严肃性。

四是审计力量严重不足与审计任务重的矛盾日显突出，经济责任审计项目安排计划性较差，加之审计部门人手少，时间紧、任务重，工作量大，审计工作处于被动应付状态，很难做到审深审透，一定程度也影响审计工作的质量。

（三）民生专项资金方面

1.由于县级可用财力极为有限，乡镇可用财力少，负债较重，农村税改之后，原来征收的“三提五统”全部取消，乡镇财源减少，而转移支付资金又远远不能弥补“三提五统”取消后所留下的空缺，有的乡镇政府机关为保正常运转，便挪用专项资金或违规收费弥补机关经费不足。

2.在少数领导干部存在“只要钱不进自己个人腰包，专项资金怎么用都行，至于资金使用效益如何，则不多加考虑”的错误想法，正是这种思想的支配下，导致专项资金使用效益率低下。

3.部分乡镇专项资金未进行专账专户管理，而是和机关经费账混在一起做账，不符合专项资金管理的有关规定。有的虽然在财政所设有专项资金管理账户，但资金到账后立即被乡（镇）政府提取，资金使用不在专户核算，脱离了财政所的管理和监督，由此专项资金被挤占挪用不可避免。

（四）固定资产投资方面

近些年来，随着城镇化建设进程的不断推进，固定资产投资规模不断扩大，各方面的监管还很不到位，相关配套政策措施还在不断完善之中，出现这样的那样的问题，其原因主要是：

1.招投标制度和政府采购制度虽已全面推行，但事实上有些地方未能严格按照《招投标法》和《政府采购法》进行规范操作。预决算制度没有严格执行，有些投资项目没有预决算，有些大型工程竣工多年都不办理决算，竣工验收有走过场现象，相关部门把关不严；项目资金使用和核算缺少有效监督，多数投资项目在未进行决算审计的情况下，工程款照付。

2.履行合同不严格，违规结算。

工程按要求应经过有资质的中介机构编标，按法律程序，通过公开、公平方式招标、评标和定标。对于一般项目，施工单位应按中标价即可作为竣工结算价，如有其他变更、签证应按招标文件精神或合同中相关条款结算。但是，目前仍有不少工程经招投标后，在承发包合同签订时，在合同中再约定按实结算，招投标只起到确定施工单位的作用。

3.工程实施中乱签证，人为增加造价。

工程建设实施中，部分建设单位现场管理人员及工程监理人员监管不力或以隐蔽工程处理、误工、抢工、复杂工艺、特殊材料等方式随意追加签证，人为增加工程造价。如某基础设施项目的填方工程，在跟踪审计时，发现施工单位报出的决算所依据的地面标高与设计原地面标高严重出入，导致工程款相差30多万元，而现场监理人员居然签字认可。

4.随意改变设计，工程造价失控。

拟建项目经过决策确定之后，设计质量的优劣直接影响投资效益的高低。如随意变更设计，必然造成施工中变更多，从而使工程中标价与实际造价相去甚远，加之若施工现场管理不严，工程计价产生多估冒算也在所难免了。如有一公共厕所，因变更设计太多造成工程价款翻番，建设单位无力承担。

三、对策与建议

（一）财政预算管理方面

1.财政部门应严格按照《中华人民共和国预算法》和《财政总预算会计制度》等法律法规处理财政收支事项，如实反映预算执行情况及其结果，为政府宏观决策提供真实完整的信息。将国有资产收益金、政府调控资金、政府性基金收支及财政资金利息等收入全部纳入预算管理。

2.审计机关作为履行财政监督职责的主体部门，要坚持“揭示问题、规范管理、促进改革、提高效益、维护安全”的总体思路，着力构建目标统一、内容衔接、层次清晰、上下联动的财政审计大格局，着眼于规范财政管理，明确财政支出责任，防范财政风险，不断改进财政审计工作方式方法，坚持常规审计与跟踪审计并重、真实合法性审计与绩效审计并重，使财政审计监督更加富有成效。

3.加强财政预算管理，强化项目问责问效。一是完善预算编制，细化项目支出预算，提高预算的科学性和准确性，健全乡镇财政预算，加强专项资金清理，盘活存量资金，整合结余资金，对确实再使用的专项资金结余纳入下年度预算；二是合理设置安排专项资金，完善资金绩效评价办法，提高资金使用绩效，进一步规范和加强专项资金使用跟踪监督检查机制，以便对专项资金及时、全面地进行跟踪监督问责问效；三是及时清理财政借出资金。对部分已无偿还能力且确需财政资金支持的项目，可根据实际情况将出借资金列作支出，减少财政资金账面结余；对要收回的出借资金，应及时采取措施，及时盘活财政资金，切实提高财政资金使用效益。

4.积极培植税源，增加地方可用财力。对于各项税收和非税收入，都要依法征收，应收尽收，缩小实有税源与税收任务之间的矛盾，提高项目建设的财政贡献率，着力培植发展有后劲、可持续的财源，确保财政收入稳定增长。本着量入为出的原则，严格控制“三公”经费支出，对违反中央“八项规定”的行为，公开曝光，严格追责。

5.尽快铺开部门预算，加强预算约束力。科学、合理、完整编制预算，年初预算支出项目尽量细化、具体，“其他支出”项目年初编制预算时所占比例不宜过大（建议尽量控制在总预算10%以内）。“其他支出”尽量列明项目和用款单位。

6.加强地方政府性债务管理和监督，防范财政潜在风险。制定逐步清理化解逾期债务方案，落实偿债责任，有效管控存量债务，严格控制增量债务，防范金融风险向财政转移。

7.加强对上年结转下年支出的管控。对结转下年支出指标应报政府列入下年预算或解决以前年度遗留问题；对项目结算资金要查明原因，并且每年年终要及时清理。

（二）领导干部经济责任方面

1.严肃财经纪律，建立问责机制。要进一步加强审计问责的力度，建立经济责任问责制度，督促相关部门主要领导，严格执行《江西省人民政府办公厅转发省审计厅关于进一步加强审计整改工作意见的通知》（赣府厅发〔2010〕63号）文件，对照审计报告认真进行整改，逐步建立审计整改工作长效机制。要落实责任追究制度，对公务消费腐败应采取“零容忍”态度，才能从根本上消除和减少腐败的发生。发挥舆论监督与社会监督的作用，制订具有可操作性强，违反规定的处理处罚措施，发现违反规定超标公务接待或违规报销公款都要公开曝光，从严惩处，除追究当事人责任外，还应追究部门领导和分管领导责任。

2.建立公众监督平台，深化财务信息公开。阳光是最好的防腐剂，要防止公务消费中的腐败现象，必须加大公务消费的公开力度，根据中央要求，结合各地实际，制定具体公开方式，细化公开内容，扩大公开范围，并采取强制公开措施，逐步实行公务接待公示制度。同时要积极探索审计结果社会公示制度，加大审计结果社会公示力度。

3.完善规章制度，制定统一标准。应结合各地实际，尽快完善一套符合国家政策规定的统一的津补贴发放和“三公”经费等方面的规章制度，为个人津补贴发放、公务接待、公务用车和差旅费报销等提供依据。规章制度越明确具体、越严格精细，公款随意支配的空间就越小。比如办公费用，要具体到买打印纸多少包，买墨粉多少盒，而不是一个笼统的办公费用；公务接待费报请审批时必须详细列明宴请事由、地点、参加人数、餐费标准等，逐步推广政府信用卡结算。制订出台可操作性的具体的出差报销标准，防止个别单位或人员以“招商引资”和“引税”的名义，用假发票报账。从制度层面约束“三公”经费支出行为。

4.完善报账手续，规范账务处理。一些单位报账不及时，“坐收坐支”现象严重，报账手续不齐全。报销车辆燃油费时无出车时间、地点和事项；报销招待费时无招待对象和事由，甚至无经手人、证明人签字的发票也出现在会计账目上。县国库集中收付中心和各乡镇财政所要进一步加强财政监管，规范会计账务处理。

5.加强沟通，注重审计成果利用。要加强与组织人事、纪检监察等经济责任审计联席会议成员单位的沟通，增强经济责任审计项目的计划性和可操作性，完善经济责任审计联席会议制度，联席会议各相关部门和单位要密切配合和支持经济责任审计工作，注重审计情况通报，建立健全审计整改以及责任追究等结果运用制度，提高审计成果利用率。

6.将审计监督关口前移。推动经济责任审计从事后监督向事中、事前监督转变，做到“行政权力运行到哪里，审计就落实到哪里”。有计划地实施任中审计，探索领导干部审后上岗机制。严格执行中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政主要领导和国有企业领导人员经济责任审计规定》，将审计结果作为考核、任免、奖罚被审计领导干部的重要依据。

（三）专项资金管理方面

1.按照国家有关加强专项资金管理的一系列法律法规和办法之要求，资金管理部门应按计划将专项资金及时足额拨付到相应项目上，并对下拨资金进行跟踪监督检查，避免“只要资金出了门就不管其死活”的现象。做到专账专户管理、专款专用，封闭运行，任何单位和个人不得截留、挤占和挪用。

2.财政部门作为专项资金管理的中枢，应进一步强化财政监督职能。按照《预算法》的要求，进一步细化预算，根据项目进度按计划拨款，做到资金到项目、管理到项目、核算到项目。建议政府督促有关部门按年度编报资金使用计划，财政凭政府批复按进度拨款，监督使用，以提高专项资金的使用效益。

3.加强对审计成果的运用。将专项资金审计结果引入到领导干部任用机制当中，作为干部选拔的重要依据。经批准可将审计结果向社会公告，逐步推行审计公告制度，让专项资金的使用情况接受全社会的监督。

4.切实加强专项资金管理和审计监督，做到资金跟着项目走，拨款跟着进度走，实行管用分离，即项目单位不直接管理资金只负责项目实施，财政部门按政府要求负责项目预算资金拨付，确保专款专用。

5.将效益审计列作各地审计工作的重要内容，做到财务收支审计和专项资金效益审计并重，不断加大效益审计的力度。将效益审计理念延伸到预算执行、专项资金使用、公益事业管理等领域，较好地将专项资金审计、财政财务收支审计和效益审计有机结合起来，促进政府有关部门和单位认真履行职责，有效运用财政资金和公共资源。

（四）固定资产投资管理方面

1.对政府投资公共资源项目，要认真执行《招投标法》和《政府采购法》，全面推行招投标制度和政府采购制度，实行“阳光”操作。加强对招投标工作的监督管理力度，坚决杜绝围标、串标及虚假招标现象。

2.加强基本建设项目财政财务管理及投资决算审计，努力节约财政资金。财政部门要认真履行基本建设财务活动管理和监督职责，督促各建设单位认真做好基本建设资金的预算编制、执行、控制、监督和考核工作，严格投资评审制度，提高投资效益，及时做好竣工项目财务决算工作。

3.进一步强化固定资产投资审计，强化工程项目审计验收制度，竣工决算审计未完成的工程不得拨付剩余资金，否则追究相关负责人责任。

4.加强合同管理，控制工程造价。严格工程签证管理，工程实际投资超过预算5%须报当地政府重新审定。对隐蔽性工程必须报告项目责任领导，县监察局、县审计局、县财政局同时派员到场签字认可。

（作者单位：修水县审计局）