关于重大审计项目管理的思考

韩丽娜

【摘 要】《国务院关于加强审计工作的意见》明确提出要加强审计机关审计计划的统筹协调，优化审计资源配置，开展好涉及全局的重大项目审计。那么如何开展好重大审计项目，从审计目标设定开始到组织实施和充分利用资源，都是亟需研究完善的问题。本文从如何设定重大审计项目的目标入手，分析开展重大审计项目管理取得的经验和存在的问题，并在此基础上提出针对性的建议。

【关键词】重大审计项目管理；组织管理；质量控制

近年来，审计署连续组织了地方政府性债务审计、社会保障资金审计、国有土地出让金和耕地保护资金审计等重大审计项目，均为特派办主导下的多处室、多部门联合审计的方式，在对组织管理、制度规范、考核激励、技术创新等方面不断的探索后，积累了一些经验。《国务院关于加强审计工作的意见》出台，明确提出要加强审计机关审计计划的统筹协调，优化审计资源配置，开展好涉及全局的重大项目审计，那么如何开展好重大审计项目，从审计目标设定开始到组织实施和充分利用资源，都是亟需研究完善的问题。

一、新形势下的重大项目管理目标的设定

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》把审计在国家治理体系中的地位提升到一个新高度，《国务院关于加强审计工作的意见》第一次以国务院文件的形式全面部署审计工作，是完善审计制度和加强审计工作的纲领性文件，这都充分说明审计工作已经进入了变革时期。新形势给审计工作带来新的要求和挑战，国务院工作意见明确提出，审计要“发现国家政策措施执行中存在的主要问题和重大违法违纪案件线索，促进廉政建设；发现经济社会运行中的突出矛盾和风险隐患，维护国家经济安全；发现经济运行中经验和问题，促进深化改革和创新体制机制”，审计要“服务改革发展，服务改善民生，促进社会公正，为建设廉洁政府、俭朴政府、法治政府提供有力支持”，“促进国家治理现代化”，这为进一步加强和改进审计工作指明了方向。审计的关注点，将覆盖资金、权力和政策这三个方面，跟踪检查促进整改将成为审计监督的重点环节。

因此，重大审计项目在顶层目标设计方面，必须紧紧围绕《国务院关于加强审计工作的意见》的要求，从依法治国和依法行政的高度出发，掌握总体情况，客观评价成效，以政策落实存在的主要问题和重大违法违纪问题为重心，发现问题揭示风险促进体制机制的完善，增加审计整改的广度和深度，促进各级政府依法行政和加快政府职能的转变。而且，审计署必须准确界定重大审计项目组织者、特派办和地方审计机关实施者之间的职责，制定有效的考核机制。在项目具体实施过程中，一线审计人员既承担微观目标，也承担宏观性方面的目标；既要审得了具体资金，又要说得清国家政策；既要熟悉财政，还要了解各行各业，对审计人员“多面手”的要求越来越多。

二、重大项目管理的实践探索与现存问题

自地方政府性债务审计开始，社保资金审计、城镇保障性安居工程跟踪审计等重大项目审计多实行“统一组织领导、统一审计工作方案、统一标准口径、统一审计报告和统一对外公布”的“五统一”原则，加大了对项目执行过程的控制，通过不断的实践也积累了一些经验。

一是组织模式上的探索。重大审计项目不仅涉及特派办和地方审计机关，还涉及多个处室。牵头特派办办内一般都会成立项目审计领导小组，并与当年所审计省份的审计厅（局）成立协调指导组，共同组织实施审计。领导小组办公室下设联络协调组、综合分析组、审计质量和廉政纪律检查组等专业小组，在审计中探索建立科学有序、操作规范、行之有效的新型审计组织模式，加强对参审人员的整合和协调配合。审计任务根据行业或者部门同时分成多个审计小组齐头并进，建立横向联合、纵向联动的组织模式，实现扁平化管理。

二是沟通协调机制上的探索。在项目实施过程中，项目领导小组办公室发挥了“主心骨”的作用，通过搜集、整理、分析、反馈各种信息，发挥了谋划、管理、服务、指挥、协调职能，提高了参谋助手、执行上级指示、指导协调下级工作的能力，为大型审计项目的顺利高效开展提供了组织保障。为使署机关、特派办与地方审计机关沟通充分，各特派办和地方审计机关普遍建立了联系机制加强沟通协调，并通过指导性强、频率高、形式多样的工作动态的传送，及时让各个审计组了解和掌握总体工作进度和安排、工作要求和指示，并学习利用先进的工作经验和做法，提高工作效率和质量。

三是技术方面的探索。审计署计算机中心开发了统一组织审计项目管理平台，实现了审计项目重要信息的共享以及审计进度的实时动态监控，结合审计内网（OA）腾讯通功能，及时向审计人员传递各种信息，答疑解惑，共享经验，不仅提高了信息传导的安全性，更提高了信息传导的质量和速度。在数据分析方面，重大审计项目的审计对象规模大、地区跨度大、涉及信息系统多、数据格式繁杂、数据量大，对审计信息化组织和实施方式提出了很高的要求。各个特派办一般都有专门的数据分析团队，分析人员一方面要具备熟练的行业审计经验和开阔的思路，另一方面要具备灵活使用计算机审计方法和技术的能力，在规范数据获取、数据分析、结果利用等方面都取得了一定成果。

但目前，在重大审计项目组织管理方面还存在以下问题：

第一，由于信息不对称造成的资源无法充分利用。首先，重大审计项目一般由一个特派办牵头，多个特派办、派出局或地方审计机关人员临时组队，由于对于人员知识结构和经验了解的不充分，会导致工作分工不适当，造成效率损失。其次，项目管理现场的信息分散，信息不可能全范围进行有效共享和充分沟通，综合组难以全面了解和掌握信息，会影响其管理和指导审计项目的决策的正确性和及时性，并可能导致审计项目管理上存在一些盲区。

第二，重大审计项目受到审计时间的限制。重大审计项目，审计规模扩大，审计人员增加，但是时间并未延长，有时候反而会要求在短时间内必须完成任务。在多部门多层次的审计人员组成审计团队的情况下，因认知有一个过程，往往是审计人员刚熟悉项目、理清审计思路，项目就结束了，由此使得审计目标的实现与时间、人力资源的约束存在矛盾。

第三，重大审计项目对组织管理者带来很大挑战。随着项目规模扩大，来自不同部门、单位的审计人员增加，如何进行人员调度和资源分配，难度很大。尤其是时间紧任务重的情况下，如何控制好项目进度，做好审计组织协调和现场管理，考验着牵头特派办组织管理者的智慧。同时，特派办和地方省市县级审计机关对于审计调查、取证、归档等工作的要求和规范不同，怎么样确保审计质量，控制好审计风险，提高工作效率，是项目成功与否的关键。

第四，缺乏对大项目结束后的评估和总结。特派办每年项目呈“车轮战”模式，导致审计人员没有总结和休整时间，因此未能通过审计项目后评估项目的得失来延展审计功效、总结审计项目实施经验和教训。

三、对重大审计项目管理提出的建议

（一）不断提高审计人员能力，建立人才资源库。

要提高大型审计项目的管理水平，必须提高审计人员的能力，特别是组织管理者的沟通协调能力、管理能力以及处理复杂问题的能力。当下特派办的干部都是业务出身，但管理知识和综合协调能力相对薄弱些，在重大审计项目环境下，组织管理层不能再按传统套路思考问题，过去那些靠时间、拼人力、拼体力的做法早已过时，审计人员必须认识新常态、适应新常态，通过不断学习和实践来提高能力。在多兵种作战的情况下，为做到科学配置人力资源，就应该建立审计人才资源库，特派办和地方审计机关联合实施审计项目中的审计骨干人才，都应该根据专业和项目录入人才资源库，在以后的重大审计项目中，可以根据审计需求来统一调度，合理安排，避免人员专业和审计经验不对口造成的人才浪费。

（二）完善考核机制，强化业绩导向。

重大审计项目特派办多处室组成大兵团，形式上是一个整体，在传统的考核机制中，牵头处室和配合处室之间，利益不均衡，不利于发挥整体合力。各业务处各自为战，有时还导致重复劳动、资源浪费等，原来按处室分配成果的做法不能适应形势的变化，在实际工作中已经出现个别配合处室人员打工思想严重、窝工混日子等问题。因此，应当建立考核到项目，分解到个人，还原到处室的考核机制。

首先，应该通过项目全年统计分析台账，将一个项目的总成果数量与项目的时间、资金进行分析这个项目的成本效益，然后把不同项目进行对比，可以从总体上判断全年审计项目的孰优孰劣。其次，将审计成果按照项目分解，分解后，将项目的成果再按照参审人员分解。最后，将人员分解到的成果还原落实到各业务处进行考核。这样整个项目一盘棋，整合了资源，避免了处室利益分割，真正调动全部参审人员的积极性，实现各个处室之间的无缝链接管理，同时也可保证年底考评的公平透明。

（三）切实加强审计质量控制，防范风险。

一是重大审计项目应实行审计项目质量分工负责制。各审计组组长是本组审计项目质量第一责任人，对审计报告质量负责，审计人员对审计底稿质量负责。特派办对地方审计机关参审人员必须加强业务指导和培训，统一规范审计取证方法和问题定性标准。二是各审计组在审计过程中必须坚持重大事项报告制度。发现重大违法违纪案件线索，与国家财政收支、财务收支有关政策及其执行中存在的重大问题等重大事项，应当及时、如实向审计组组长报告，不得隐瞒不报。三是提升跟踪审计工作管理水平，将审计与审计管理结合起来，建立审前指导、审中把握和审后总结相结合的全程质量控制体系。

（四）加强对重大审计项目的总结，完善信息沟通和利用。

目前，“推进和完善多专业融合、多视角分析、多方式结合的审计组织方式”已成为主流，特派办内部结构是由财政、金融、企业、投资、外资、行政事业等处室构成，各业务处室对口归集、管理的数据，相对封闭，不同项目、不同处室信息获取不充分，同样的项目不同的年份不同的审计组去调查，容易造成信息数据的重复归集和重复管理，不同的牵头处室思路不同，造成了审计资源的重复使用和浪费。因此，通过加强办内信息沟通和利用，建立重大审计项目数据库和线索库，集合不同项目不同年度的审计经验和思路，上一个项目发现的没有查深查透的问题或者不在该项目审计范围内的线索，可以用到下一个相关审计项目中，这样就可以实现项目间成果的有效利用，打破时间瓶颈。通过不断总结重大审计项目中那些可以掌握应用的技术方法和工作规律，逐步将好的经验方法转化为科学的流程化管理模式，形成科学的审计项目管理技术规范，从而提高整个系统的审计管理水平。

······参考文献···························

[1]赵劲松.推进大型审计项目管理之思考——基于全国地方政府性债务审计和社会保障资金审计大型项目管理实践[J].审计月刊，2013，（4）.

[2]石磊.国家审计项目管理水平提升途径浅探[N].中国审计报，2013-07-03.

（作者单位：审计署济南特派办）