行政审批制度改革 为创新创业清障搭台

文/周洪双

2015年5月中下旬，全国政协特邀常委视察团以“企业投资审批制度改革”为切入口，就深化行政审批制度改革情况赴湖南省视察，到天津市调研，同时委托浙江、宁夏两省区政协协助调研。几个省区市着力转变政府职能，深化企业投资体制改革，积极做好“接、放、管”工作，行动快、措施实、力度大、效果好，有力支撑了稳增长、调结构、惠民生。视察团认为，改革必须进一步在“减”上着力，在“放”上做实，在“优”上创新，在“管”上强化。

多位视察团成员提出，要瞄准推进国家治理体系和治理能力现代化这一根本目的，坚持把是否有利于企业、百姓办事便利化作为检验企业投资审批制度改革成效的基本标准，打掉市场主体投资创业的“拦路虎”，努力推动改革更多惠及人民群众，让人民群众有更多获得感。

改革红利不断显现

在视察调研中，视察团前往长沙、湘潭、株洲等地，共召开11场座谈会，与湖南省、部分市、县政府及40多个部门的负责同志，20多个大中小企业负责人，20多个行业组织与中介机构代表座谈交流，走访了部分政府部门、产业园区、政务服务中心和重点企业。

视察团了解到，湖南省在改革中努力优化服务、再造流程，实现纵向联动、横向协同，使市场活力进一步激发。湖南省积极落实和承接国家取消、下放的审批项目，加快制定权力清单、责任清单、外商投资负面清单，并全部向社会公开。省本级共取消直接关系企业和社会组织生产经营及业务活动的行政审批事项110项，减少行政许可事项近40%，14个市州共取消、下放行政审批事项1000余项。

随着湖南省行政审批制度改革的深入推进，改革红利不断显现。2014年，湖南省投资规模达到2.2万亿元，同比增长19.4%，投资对经济增长的贡献率稳定在60%以上；其中全省民间投资增长21.2%，占全部投资比重达65.6%，比上年提高3.2个百分点；全省新登记注册企业户数和注册资本分别增长34.7%和89.1%。企业投资审批制度改革为推进大众创业、万众创新清障搭台，有力支撑了稳增长、调结构、惠民生。

视察团认为，改革必须凝聚思想共识，湖南省全省上下形成的改革共识，为推动改革提供了强大的动力。

天津滨海新区将原来18个审批部门的职能全部划转新成立的行政审批局，由审批局一个部门行使审批职能，审批印章由109枚变为1枚，率先实现“一枚印章管审批”“一份清单管边界”“一支队伍管执法”等审批服务模式。视察团认为，企业投资审批制度改革是一项复杂的系统工程，必须坚持以改革创新的精神，积极探索改革的新思路、新办法、新途径。天津的做法对于全国具有重要的示范意义。

系统设计和整体谋划不够

2014年，国家发展改革委对投资项目核准的前置审批进行调整后，前置审批事项由原来的30多项减少到只剩几项。许多企业反映，这样核准容易了，但事后报建手续并没有明显减少，仍然手续繁、效率低。

事实上，简政放权“最后一公里”依然充满曲折。视察团了解到，一些基层人员对于下放的审批权不想用也不敢用。因为原来由上级部门审批，在申请审批的同时还可以申请资金扶持或追加用地指标，现在自己审批后，没有上级的资金和追加的用地指标，所以不想批、不敢批。

不少基层部门向视察团反映，简政放权后，很多原来由上级部门管理的事项下放到基层，但没有“编随事走，人随编走”，导致基层人手紧张，监管压力巨大。另一方面，有些事务的监管需要具有较高专业素质的人员和特定的设备，这些事务下放到基层后，基层人员素质、技术和设备水平跟不上，在事中事后监管方面经验不够、能力不足、办法不多。

同样饱受诟病的，还有“最先一公里”存在的问题。虽然改革在不断推进，但不同部门的审批存在互为前置条件现象依然存在。视察团发现，涉及林地的建设项目，发改部门备案时需要先有国土部门审批意见，国土部门审批时需要林业部门审批意见，林业部门审批时又需要发改部门的备案意见。

视察团指出，当前我国审批制度改革的系统设计和整体谋划不够。“脱衣服”式的权力下放在某种程度上只是审批事项的“物理平移”，没有实现审批权限整合、审批流程再造的“结构重塑”，企业和群众感到不够“解渴”。视察团建议，要处理好行政审批制度改革与政府职能转变、机构改革、财政制度改革等方面的关系，要把简政放权的“先手棋”和“后手棋”结合起来，促进政府转型并协调推进各方面的改革。

改政府“端菜”为群众“点菜”

改革的系统性、整体性、协同性是视察团关注的一个重点。在视察中，部门之间改革措施不配套不同步的问题引起了视察团的重视。一些部门的审批权下放了，但别的部门相关联的审批权没有跟进下放，出现了“你放我不放”的现象。如一些投资或报建类相应规模或行业的立项审批权下放了，但与之相关联的环保、规划、国土、建设等审批权没有一并下放，地方和企业的投资自主权难以真正落实。

视察团建议，加强对行政审批制度改革的整体谋划和顶层设计，推动有关部门协同放权。投资项目的核准事项取消、下放后，国务院有关部门要及时相应调整规划选址、用地预审、环评审批等与投资项目相关的审批权限，做到同步下放，使企业就近办理、政府贴近服务；暂时不能同步下放的，要采取委托与核准、备案机关同级的审批部门审批，或者建立同级受理、“一条龙”服务等方式，让企业少跑腿。省级政府取消、下放核准事项后，省级有关部门也要及时相应调整其他相关联审批事项的审批权限，力破“中梗阻”，使企业真正感受到便利。

对于哪些事项该取消或下放、哪些事项该保留、哪些方面该加强监管、哪些服务该加强，视察团建议让企业、群众、专家等各方面参与改革方案的设计和实施情况的评估，真正实现由政府“端菜”改为群众“点菜”和“评菜”。

在群众“点菜”的基础上，视察团还建议积极创造条件，进一步取消、下放“含金量”较高的核准事项。例如，可以研究将国家铁路网中的增建铁路项目交由中国铁路总公司自行决定并报国家发展改革委备案；将国家高速公路网中的改扩建项目交由省级政府核准，将普通国道网中的改扩建项目进一步下放给地方政府核准，加快“断头路”的打通步伐。