我国石油资源开发补偿税费政策改革方向的思考

韦统郡，赵文娟，孙 静，杜 爽

(1.中国石油化工集团公司财务部，北京 100728；2.中国人民大学环境学院，北京 100872；3.中国人民大学财政金融学院，北京 100872)

管理专论

我国石油资源开发补偿税费政策改革方向的思考

韦统郡1，赵文娟2，孙 静3，杜 爽3

(1.中国石油化工集团公司财务部，北京 100728；2.中国人民大学环境学院，北京 100872；3.中国人民大学财政金融学院，北京 100872)

我国石油资源短缺现象日益严重，近年来石油企业获取了高额利润，却忽略了资源耗减和生态环境破坏等问题。因此，本文将我国现行的石油资源税费统称为石油资源开发补偿税费，以突显石油资源税费定位于资源开发补偿的重要性，通过国际比较分析了我国石油资源开发补偿税费存在的诸多问题，指出资源耗竭补贴和生态补偿机制均不完善的现状。最后，在借鉴国外石油资源开发补偿税费经验的基础上，提出我国开发补偿税费政策的改革方案，建议将矿产资源补偿费并入资源税，建立资源耗减补偿与生态环境补偿机制，提高资源税税率，实行差别比例税率和动态滑动税率相结合的灵活税率机制。

石油资源；开发补偿税费；国际比较；税费改革方案

1 我国的石油资源开发补偿税费政策

按照目前的开发速度我国常规石油资源的剩余可采年限已不足20年，石油资源短缺现象日益凸显，石油企业在攫取高额利润的同时，却严重忽略了石油资源的耗减成本和生态环境成本不断增加的问题，因此通过税费手段修正资源开发的负外部性问题非常有必要。

根据2011年11月1日修订的《资源税暂行条例》，已取消对中外合作和海上自营的油气田征收矿区使用费，统一改征资源税[1]。因此，我国现行的石油资源税费政策主要包括资源税、矿产资源补偿费、探(采)矿权使用费、探(采)矿权价款和特别收益金。其中矿产资源补偿费是为维护国家对矿产资源的财产权益，补偿资源耗减，对矿业权人征收的一定费用，体现了开发补偿税费的性质；资源税是以调节资源开发者的级差收益为目的，体现国有资源的有偿使用，可以作为对资源开发的一种补偿；探(采)矿权使用费和价款是国家通过出让资源的探(采)矿权而获得的收益，这部分收益应该体现对资源的开发补偿；石油特别收益金是国家对石油开采企业在高油价下销售原油获得的超额收入而征收的，它虽然没有补偿开发成本的目的，但是在实际执行中税额较高，也应适当体现对资源的开发补偿。因此本文将石油资源税费统称为石油资源开发补偿税费，突显石油资源税费补偿资源开发成本的重要作用，具体的石油资源开发补偿税费种类见表1。

2 石油资源开发补偿税费的国际比较及问题分析

国外的石油资源开发补偿税费主要包括权利金、资源租金税、矿业权租金、红利、暴利税、资源耗竭补贴等税费制度，与我国税费种类的对应关系见表1。

表1 我国的石油资源开发补偿税费种类及与国外相似税种介绍

2.1 矿产资源补偿费与权利金比较

我国的矿产资源补偿费与国外权利金相类似，都是资源开采者因开采耗竭性资源向国家支付的赔偿。然而，在具体实施中两者存在较大差异：一是我国矿产资源补偿费费率太低，国外权利金大多按石油销售收入的10%～20%征收，占石油资源税费的30%左右，而我国的石油资源补偿费率仅为1%[2]，专门用于资源开发补偿的资金太少；二是矿产资源补偿费税率灵活性较差，国外权利金一般根据油田的开采阶段、石油品质以及经济社会发展程度不断调整，而我国的矿产资源补偿费实行固定费率，调整周期较长，既不能体现资源的真实价值，也无法及时反映社会经济发展水平；三是矿产资源补偿费用途不明确，仅对补偿费的归属进行了规定，纳入财政预算，中央和地方分成，但对补偿费的具体用途和去向法律法规没有进行明确规定。

2.2 资源税与资源租金税比较

我国资源税以调节资源开采者的级差收益为目的，与国外征收的资源租金税相类似。然而，两者存在本质的区别，国外资源租金税是对扣除矿区基本开发收益之后的利润征收，税额受矿区开采条件、油品质量的影响较大，而我国的资源税是按石油销售收入从价征收，仍然是普遍征收，没有体现油田的差异性和油品价格级差等因素，级差调节的作用不大。此外，资源税普遍征收的性质与矿产资源补偿费重复，也没有将资源税的功能定位于资源的开发补偿，不利于引导资源的可持续开采利用。

2.3 特别收益金与暴利税比较

我国的特别收益金和国外的暴利税相似，都是对石油企业的超额利润征税，但是暴利税属于税收收入，其用途具有强制性，而石油特别收益金属于非税收入，纳入中央财政预算。非税收入的性质决定了特别收益金的征税和使用形式比较灵活，可以根据油价变动情况及时调整，减少了油价波动对石油特别收益金缴纳企业产生的直接影响。然而，非税收入也决定了其用途和去向缺乏法律保障，避开了立法机关的监管，由于特别收益金数额巨大，难以保证其真正用于社会公共支出，不利于维护全体民众的利益[3]。

2.4 资源耗竭补贴和生态补偿政策比较

国外的石油资源开采行业一般建立资源耗竭补贴和生态补偿机制，资源耗竭补贴是对资源耗减价值的一种补偿，给予开采条件差、资源丰度低的产区适当补贴，鼓励石油企业对这些地区的投资，将权利金中的一部分作为资源耗减准备金，为耗竭补贴政策提供资金支持[4]。生态补偿机制是针对资源开发中的生态环境问题而实行的，资源开采企业应缴纳生态补偿税费建立生态补偿准备金，若开采企业能够完成生态补偿计划，则将企业的保证金及时返还，若开采企业不能完成补偿职责，则由政府代替企业进行生态恢复与环境治理工作。

与国外的补偿机制相比，我国缺乏资源耗竭补贴和生态补偿机制，虽然征收矿产资源补偿费进行耗竭补偿，但存在补偿税额太低、补偿费用途不明确等问题，实际执行中补偿资金难以到位，不利于资源的充分开采和替代能源的开发。另外，我国的石油资源税费体系中没有明确体现对生态环境损害的补偿，使得企业在开采过程中对生态环境保护的意识不强，对生态环境破坏问题治理积极性不高，我国也没有完善的生态环境补偿机制，对资源地的开发缺乏全面系统的规划。

3 典型国家的石油资源开发补偿税费政策实践借鉴

3.1 美国资源耗竭补贴与生态补偿税费政策

美国是最先开始实行资源耗竭补贴制度的国家，这一制度有效促进了美国石油资源的可持续开发和利用。资源耗竭补贴是对资源耗减价值的一种补偿，对于开采条件差、资源丰度低的产区给予适当补贴，鼓励石油企业对这些地区的投资，以促进石油资源的充分开采，保障石油企业的投资收益。在美国的一些州，当油价处于较低水平时，对于稠油井和三次采油井实行较高的免税标准。同时，将权利金中的一部分作为资源耗减准备金，为推动开采技术的进步和促进替代产业的发展提供资金支持。

另外，美国还针对资源开发中的生态环境问题实行超级准备金计划，将全国的补偿责任划分到产生生态环境损害的各个州，各开采企业在开采活动前应缴纳生态补偿税费作为保证金。生态环境补偿的准备金实行返还机制，如果开采企业能够完成生态补偿计划，则将企业的保证金及时返还，若开采企业不能完成补偿职责，则由政府代替企业进行生态恢复与环境治理工作。近年来，美国政府对生态环境的治理越来越重视，因此不断提高生态环境的恢复标准，扩大保证金的征收范围，以促进生态环境的充分补偿。

3.2 俄罗斯基于不同油价水平的滑动税率体系

在俄罗斯的矿产资源税费政策中，最重要的是矿产资源开采税，首先由政府确定一个基准税率，实行从量计征，由政府行政命令执行，可以保证税费制度的相对稳定性，最终的油价是基准税率与国际石油价格指数的乘积，又体现从价的性质，它最鲜明的特征是税率与国际油价紧密相关，可以随国际油价的变化而变化，较大程度上反映了市场供求的变化，既有利于政府通过调控基准税率引导油价的合理定位，又能使国内油价与国际市场接轨，及时反映国际市场变化，增强俄罗斯对国际石油价格形成的影响力。

近年来，国际石油价格不断攀升，由2003年的30美元/桶上涨到近年来的100美元/桶以上，俄罗斯矿产资源开采税的基准税率呈现不断提高的趋势，且政府的控制频率随油价变动频率而变化，2003年石油的基准税率为335卢布/t，2004年调整为340卢布/t，到2013年已经提高到470卢布/t。由于资源开采税的提高，国家主要将因油价上涨产生的石油企业超额利润部分收归国有，补贴下游行业，促进石油产品收益的公平分配。

4 我国石油资源开发补偿税费改革方案设计

通过分析我国石油资源税费存在的问题，以促进我国石油资源可持续开采利用为目标，在借鉴国外石油资源开发税费政策经验的基础上，本文对我国石油资源开发补偿税费改革方案的总体框架设计见图1。

4.1 将矿产资源补偿费并入资源税

矿产资源补偿费的设立目的是用于对石油替代资源的勘查，因此，建议将矿产资源补偿费并入资源税，与国外的权利金类似，既体现绝对地租的性质又发挥级差调节的作用，仍然实行从价征收的方式，资源税统一由地方税务部门管理负责，中央政府进行宏观指导，更有利于政府的规范化征收管理，为企业提供相对公平的竞争环境。

其他税费种类仍然保持不变，同时将资源税定位于补偿资源的耗减成本[5]，提取石油特别收益金的一定比例用于补偿生态环境成本，实行专款专用，分别对后代人使用资源造成的损失和对资源地居民生存生活环境造成的破坏进行补偿。另外，遵从税费简化原则，将石油资源开发补偿税费政策改革为“一税一费一金”的体系结构，由石油资源税、探(采)矿权使用费与价款、石油特别收益金构成，并细化其用途和去向，保证税费收益归资源所有者即国家所有，真正用于我国资源的可持续开采和利用。

4.2 建立资源耗减补偿与生态环境补偿机制

我国石油资源税费体系缺乏资源耗减补偿机制和生态环境补偿机制，首先应建立资源耗减补偿机制。油气资源税从价改革后，仍然将资源税定位于调节级差收入不合理，应该将资源税定位于补偿当代资源的耗减成本，可以结合国外市场经济国家的经验借鉴以及我国石油行业的现状，在每个资源产区设立资源耗减补偿基金，中央政府设定资源税的提取比例范围，地方政府根据当地实际自主确定提取比例，石油资源耗竭补偿基金作为专项资金专款专用，主要用于对勘探开采技术的改进和研发以及对替代资源的资金投入[6]。同时，对资源耗减补偿机制的管理要严格，做好资源产区的整体规划，合理分配资源税的用途去向，并根据国家产业发展的需要，不断调整征收和减免政策。

图1 石油资源开发补偿税费改革方案总体框架

其次，应建立生态环境补偿机制。由于特别收益金数额较大，用途灵活，建议提取特别收益金中的较小比例作为生态环境补偿基金，每个地区根据自身的生态环境损害情况，合理分配生态环境补偿资金。生态环境补偿机制由政府统一管理，对资源开发过程中生态环境恢复效果好的企业，给予资金补贴；对于生态环境破坏严重的开采者给予资金或法律处罚，并将罚款纳入生态环境补偿基金中[7]。通过资源耗减补偿基金和生态环境补偿基金制度的建立，将其纳入石油资源开发补偿税费体系，可以充分发挥政府的引导和调控作用，使石油资源开采行为的代内和代际成本内部化，提高企业进行资源耗减补偿和生态环境损失补偿的意识，促进经济社会的可持续发展。

4.3 提高资源税税率，实行灵活的税率机制

目前从价计征的油气资源税税率为5%，仍然偏低，不足以补偿石油资源的耗减成本，建议将税率提高到10%～20%。同时实行灵活的税率机制，根据各油气田开采的自然条件和资源条件等因素适当调整税率，根据石油产区可采储量的耗减程度实行差别比例税率，以便更好的发挥资源税级差调节功能；根据不同的石油生产周期和开采阶段，综合国际油价变动趋势，建议采用反映石油价格的动态税率；根据不同的石油资源丰度，制定长期生产规划，确定短期最优开采量，建议实行滑动比税率[8]。

5 结论

石油资源是社会发展的重要战略资源，对我国经济的可持续发展具有关键意义，随着石油资源开采过程中的资源耗减和生态环境破坏等问题日益凸显，建立有效的资源税费制度成为修正资源负外部性的重要手段，通过税费手段实现石油资源的开发补偿，既可以限制开采主体的过度开采行为，促进石油资源的合理开发，也有利于解决石油产地因资源耗减和生态环境破坏造成的经济发展资金不足的问题，推进区域经济的可持续发展。因此，实现石油产业的可持续发展，须尽快推行石油资源开发补偿税费政策改革。

[1] 国务院关于修改《中华人民共和国资源税暂行条例》的决定[J].中国内部审计，2012(3):78-79.

[2] 高新伟，鞠超.我国石油税费问题及改革建议[J].价格理论与实践，2010(2):60-61.

[3] 李志学，彭飞鸽，吴文洁.国内外石油资源税费制度的比较研究[J].国土与自然资源研究，2010(1):68-70.

[4] 范宝学.矿产资源税费制度的国际比较与启示[J].求索，2013(11):5-8.

[5] 刘立佳.基于可持续发展视角的资源税定位研究[J].资源科学，2013，35(1):74-79.

[6] 祝遵宏.基于可持续发展视角的资源税配套税费改革[J].税务研究，2010(7):52-54.

[7] 林泉贞，张琪.关于推进矿产资源有偿使用制度改革的思考[J].中国矿业，2014，23(1):24-27.

[8] 高新伟，赵文娟.基于资源耗减补偿的中国油气资源税率优化研究[J].中国人口·资源与环境，2014，24(1):101-108.

Reflection on the reform direction of China oil development compensation taxes and fees

WEI Tong-jun1,ZHAO Wen-juan2，SUN Jing3,DU Shuang3

(1.Finance Department,China Petrochemical Corporation,Beijing 100728,China;2.School of Environment and Natural Resources,Renmin University of China,Beijing 100872,China;3.School of Finance,Renmin University of China，Beijing 100872，China)

The phenomenon of shortage of oil resources is increasingly serious in China.In recent years，the oil company grabs high profits without paying attention to the problem of resource depletion and ecological and environmental problem in exploitation of oil resources.Therefore，this article refers to the current oil resource taxes and fees as oil development compensation taxes，to highlight the importance of oil resource taxes and fees positioned on oil resource compensation.Through the international comparison，problems of development compensation of oil resources are summarized，and points out that the mechanism of resource depletion subsidies and ecological compensation are not perfect.Finally，based on the foreign experience for development compensation taxes of oil resources，framework of development compensation taxes is proposed in China.Firstly，the mineral resources compensation should be incorporated into the development compensation taxes and fees.Secondly，a sound resource depletion allowance and ecological compensation mechanism should be established.Thirdly，raise the resource taxes rate，and implement flexible rate mechanism of the combination of different proportional tax rate and dynamic sliding rate.

oil resources；development compensation taxes and fees；international comparison；reform plan of tax and fee

2014-12-18

山东省自然科学基金项目“不同油价的石油产量、资源税费、环境成本联动机制研究——以山东省为例”资助(编号：ZR2012GM011)

韦统郡(1971-)，男，山东单县人，高级经济师，主要从事石油企业资产管理和油气用地税费研究工作。

F062.1

A

1004-4051(2015)06-0018-04