把海南建设成为海上丝绸之路“南海基地”

□中国（海南）改革发展研究院课题组

把海南建设成为海上丝绸之路“南海基地”

□中国（海南）改革发展研究院课题组

中共十八届三中全会《决定》提出，“推进丝绸之路经济带、海上丝绸之路建设，形成全方位开放新格局。”2014年中央经济工作会议提出2015年重点实施“一带一路”战略。如何破题海上丝绸之路建设？我们的主要判断是：

（1）破题海上丝绸之路建设，重在南海，难在南海，突破也在南海。建设“南海基地”，形成南海综合开发与开放的新格局，是推进海上丝绸之路进程的基本目标、重大任务和战略选择。

（2）海南的战略地位来自南海，海南在建设海上丝绸之路的特殊作用亦来自南海。把海南打造成为海上丝绸之路的“南海基地”，既是海南承担国家赋予的新战略、新使命，保障我国经济安全和维护我国南海权益，打造中国-东盟自由贸易区升级版的战略要求，也是促进海南发展转型升级，实现海南海洋强省、绿色崛起的重大任务。

（3）建设“南海基地”，迫切需要顶层设计与顶层推动。从南海维权、南海开发以及三沙市设立两年多来的实际情况看，没有中央层面的战略支持，“南海基地”建设很难取得突破。把海南打造成为海上丝绸之路的“南海基地”，既需要海南充分利用自身的资源、区位和政策优势，以海洋强省务实推进南海基地建设，也需要中央层面的战略支持，统筹协调，形成建设海上丝绸之路“南海基地”的合力。

一、抓住机遇，确立海南作为海上丝绸之路 “南海基地”的战略定位

1.海南应成为海上丝绸之路建设中的“南海基地”。

——建设海上丝绸之路“南海基地”是新时期海南服务全国的新使命。海上丝绸之路以南海为中心，海南授权管辖西中南沙海域，地处海上丝绸之路的关键节点，是中国与东盟、南亚、中东沿海各国海上交往的最前沿。把海南打造成为海上丝绸之路的“南海基地”，突出了海南在“海上丝绸之路”上的比较优势和独特定位，是新时期国际旅游岛发展任务的拓展，使命更重大，任务更繁重，是更好地发挥海南独特作用、提升海南战略地位、促进区域国家和地区多领域互联互通、构建区域“利益共同体”和“命运共同体”的重要举措。

——海南有条件成为海上丝绸之路的“南海基地”。建省办特区27年来，海南经济实力明显提升，基础设施大大改善，加上海南拥有得天独厚的区位优势和丰富的自然资源，奠定了把海南岛建成“南海基地”的基础条件；近年来，国家加大对海南海洋产业发展的政策支持，海南也具备建立“南海基地”政策优势。

——海南建设海上丝绸之路“南海基地”面临前所未有的机遇。中共十八大报告提出“建设海洋强国”，海洋强国战略的实施为海南建设“南海基地”，实现海洋强省提供了重大机遇；2012年三沙市成立，重要目的之一是更好地发挥海南在南海维权和海洋开发中的战略作用。建立“南海基地”正是履行国家使命，加快南海开发，推动三沙全面发展的重要任务。

2.明确海南作为海上丝绸之路“南海基地”的基本内涵。“南海基地”是服务国家海上丝绸之路开放战略，融南海维权、航道维护、资源开发、生态保护、经贸合作、服务保障以及人文交流等内容于一体，兼具海陆战略枢纽、海洋产业集群、区域合作平台、对外开放交流窗口等多重职能属性的综合功能区，具有丰富的内涵和重要意义。

——“南海基地”是维护我国南海主权和海洋权益的“发展战略基地”。在我国南海战略安全面临多元化、多样化、多边化威胁的背景下，以建设海上丝绸之路为契机，打造我国挺近南海的“发展战略基地”，以经济、政治、文化、社会等活动强化我国南海的战略存在，由此形成更为积极主动地维护我国南海“蓝色领土”主权和海洋权益的新局面。

——“南海基地”是保障我国能源安全的“资源开发基地”。随着我国能源需求的与日俱增，以及区域内外国家加大南海资源开发的形势下，充分利用我国多年来积累的资金、技术、人才优势，建立海上丝绸之路“资源开发基地”，可以稳定国内油气供给，成为我国战略石油储备的一个重要基地。

——“南海基地”是我国从陆地走向海洋,挺进南海的“综合服务基地”。从国家综合实力和现实需求看，我国到了从被动接受“海洋公共服务”到主动提供的转折点。打造“南海综合服务基地”，加强南海航道安全维护、后勤补给、防灾减灾、气象预警、海上救助以及生态保护等海洋公共服务，既是保护海上丝绸之路航道大动脉，维护国家经济安全的最好方式，更是体现我国南海战略存在，履行国际责任的重要途径。

——“南海基地”是我国与东盟国家共建21世纪海上丝绸之路的“交流合作基地”。未来5～10年是打造中国-东盟自由贸易区升级版的关键时期。积极扩大与东盟经济合作、人文交流，加快同东盟国家基础设施互联互通建设，不仅有利于建设“更为紧密的中国－东盟命运共同体”，也有利于务实解决南海争端。

夕阳下的海洋石油981钻井平台。图/赵亮

3.争取多方面支持，形成“南海基地”建设的合力。受多种因素制约，仅凭海南一省之力，“南海基地”建设难以有大的突破。出路在于，将加快“南海基地”建设作为国家重要发展战略。

——将“南海基地”建设作为国家南海战略的重要组成部分。南海丰富的油气资源和重要的战略通道，在保障我国能源安全和经济安全，维护国家主权中的战略地位日益凸显。海南地处南海前沿，在海南建设“南海基地”是国家南海发展战略赋予海南的历史使命。

——“南海基地”建设需要有国家层面的统筹协调。海上丝绸之路“南海基地”建设是一项战略性系统工程，内部，需要处理好军地、地地、地民关系；外部，需要沉着应对各种挑战。具体实施过程中需要加强顶层设计，讲求策略，积极稳妥，分步推进。建议在中央统一领导下协调各方面力量，充分调动地方积极性，加大政策支持，加大投入，形成合力，以加快“南海基地”建设进程。

二、服务大局，明确建设海上丝绸之路 “南海基地”的战略路径

1.确立海陆统筹的发展思路。全力服务建设海洋强国和经略南海大战略，以海上丝绸之路“南海基地”建设为总目标，坚持海陆统筹、综合开发、联动发展，以海带陆，以陆促海，统筹海陆产业布局、基础设施建设、海洋公共服务和环境治理保护，把南海的资源优势、后发优势与陆域的综合优势、先发优势结合起来，推动海南经济社会发展重心由陆地逐步转向海洋，在全国率先形成岛屿-海洋经济体，以海洋强省服务海洋强国，以“南海基地”建设加快海南绿色崛起。

2.明确“岛屿-海洋经济体”转型升级目标。

——率先实现经济增长以岛屿经济为主导向以海洋经济为主导的转型升级。逐步把经济发展重心从岛屿陆地经济向开发南海、发展海洋经济转移，拓展发展空间，提高海洋经济增长速度和增长质量，在全国率先建立海洋主导型的经济可持续增长的新格局。

——率先实现以岛屿产业为主向以现代海洋产业为主的经济结构转型升级。发挥海洋资源优势，延伸陆地产业，做大、做优、做强海洋产业，为海上丝绸之路“南海基地”建设和实现“海洋强省”提供产业支撑。

——率先实现经济发展以陆地资源开发为主向以海洋资源开发为主的转型升级。加快海洋油气等战略资源开发，推进可再生能源开发，集中集约开发利用海域及海岛资源，缓解海南经济发展面临的资源、能源和环境压力，提高海南可持续发展能力。

——率先实现从分散型海洋管理体制向“大部制”综合治理体制的转型升级。整合涉海部门，建立强有力、权威性、跨部门、跨地区的统筹协调机制，推进低层次、分散化海洋管理体制向高层次、集中化的海洋综合治理体制转型升级，为海上丝绸之路“南海基地”建设提供体制机制保障。

3.重点实施“1234”战略。

——建设一大枢纽。即建设面向东南亚、背靠华南腹地的航运枢纽，构建面向东盟的经济大走廊和国际大通道，形成大港口、大基地、大流通、大发展的海陆空立体互联互通格局，到2020年，将海南打造成为面向东南亚、背靠华南腹地的航运枢纽、物流中心、出口加工基地。

海洋石油981上正在南海进行深水油气开采。图/赵亮

——打造两大基地。即全面建设“南海发展战略基地”和“南海综合服务基地”。服务于国家南海战略和未来发展需要，做好“海洋文章”，实现海南岛屿-海洋一体化发展和转型升级，推动南海有效维权执法的常态化，全面建设南海发展战略基地；依托海南岛“四方五港”的基础设施条件以及西沙群岛和南沙群岛的重点岛礁支撑，建设南海资源开发与利用、岛际互联互通、海洋防灾减灾、海上救援及生态保护等综合服务基地。

——发展三大产业中心。以南海地区旅游合作为抓手，构建南海丝绸之路旅游经济带中心；以南海油气资源开发为重点，建设南海能源开发、加工、物流和交易中心；以大力发展现代海洋渔业为目标，建设海南现代海洋渔业产业中心。

——构建四大战略支点。即构建三沙前沿战略支点，临空自贸区战略支点，以洋浦为重点的油品加工出口和交易战略支点，以博鳌为中心、面向东盟的对外交流合作战略支点。

三、争取支持，推进海上丝绸之路“南海基地”建设的政策创新

1.加大海洋产业开放的政策支持。

——加大南海旅游产业开放。支持海南建设环南海地区邮轮旅游航线，积极开辟赴印度洋和太平洋周边国家的邮轮航线；进一步放宽游艇在海南游览观光活动水域；支持海南实施鼓励外籍邮轮在琼注册和“多港挂靠”。

——加大海洋渔业产业开放。支持把海南省作为我国发展西中南沙渔业生产、维护南海权益的基地；进一步扶持海南加大在西中南沙渔业资源的开发力度，进一步新增海南发展西中南沙渔业生产渔船指标，放宽海南渔船“双限”指标的限制；将海域使用金的中央与地方分成比例向海南倾斜。

——支持海南参与南海油气开发。国家层面尽快研究制定南海油气开发总体规划；合理调整中央与地方南海油气开发收入分配比例，将南海油气开发管理权部分下放给海南；支持把洋浦作为面向东南亚的油品加工出口基地和储备基地，建设国际油品交易所；在建立石油储备基金的基础上，设立专项账户支持洋浦石油储备基地建设。

2.以海洋产业开放推动区域开放进程。

——支持三亚建立海上丝绸之路临空自贸区。建议全国政协与有关部委组成联合调研组，就建立三亚海上丝绸之路临空自贸区作专题调研；在充分调研论证的基础上，争取中央批复同意三亚建设大型空港，设立三亚海上丝绸之路临空自贸区。

——支持海口建立美兰空港综合保税区。在保税区探索实行负面清单管理模式；积极开展融资租赁业务试点。

——建立洋浦自由工业港区。在洋浦经济开发区范围内，以油气综合开发为重点，以实行自由港区的发展模式为目标，构建自由工业港区的管理体制，把洋浦建成具有国际竞争力的现代化油气综合开发基地和新型工业基地和对外开放程度最高的自由工业港区。

——打造博鳌南海区域合作与文化交流基地。在博鳌建立南海合作研究中心，重点围绕南海务实合作开展研究，推动与周边国家拓展海洋科技合作。

3.加快三沙前沿基地建设。

——制定援助三沙市建设发展总体规划。参照我国实施多年的援建新疆和西藏等地区的成功经验和做法，制定并实施国家各部委和各省（直辖市）援助三沙市建设的总体规划，以促进三沙海洋开发进程和经济社会全面发展。

——支持三沙打造21世纪海上丝绸之路公共安全综合服务平台。建立集海洋观测预报、海洋灾情预警、海上执法管控、海上搜救、海洋渔业安全生产指挥、渔船管理等多功能为一体的南海海洋与渔业指挥管理系统，构建高效应急救助体系。

——支持三沙市战略腹地建设。支持和帮助三沙市在海南本岛划设一部分区域作为战略腹地，实现海陆统筹，破解三沙市海陆矛盾突出的现实问题。

——支持三沙市推进立法工作进程。建议全国人大常委会指导海南省人大常委会依法加强三沙市相关立法工作；充分考虑三沙海域岛礁建设发展的特殊性，条件成熟时，研究以特殊方式授权三沙市人大特别立法权，为三沙依法维权奠定法治基础。

——争取在南沙永暑礁、美济礁建立三沙市基层政权及综合保障补给基地。

四、理顺体制，为建设海上丝绸之路“南海基地”提供制度保障

1.明确和落实海南“西中南沙海域管辖权”。

——明确授予和落实海南对西中南沙海域相关立法权。全国人大需要推进领海外海域物权立法，使南海资源开发和保护有法可依；支持海南省制定《海域使用管理法》、《海岛保护法》、《海洋环境保护法》等法律法规的实施细则和执法程序；推动《三沙市旅游开发利用管理条例》、《三沙市渔船管理条例》、《无居民岛屿开发利用条例》的立法工作。

——明确授予和落实海南对西中南沙海域执法权。授予海南统一或协调西中南沙海域相关执法的权力；授权海南部分西中南沙海域非军事涉外违法案件的司法权和执行权。

——明确授予和落实海南对西中南沙海域资源开发权。争取中央下放部分远洋捕捞审批权；将南海油气开发权部分下放给海南；赋予海南对天然气行业行使统一管理的自主权；授权海南制定和执行西中南沙海域海洋环境保护和历史文化的地方性法规和规章。

2.加快建立“南海基地”建设发展综合管理体制。

——在中央层面成立“南海基地协调领导小组”。建议国务院设立专门协调机构，主要负责制定我国南海战略规划与方针政策，指导和协调处理南海重大问题。

——在省级层面设立“海上丝绸之路‘南海基地’管理委员会”。逐步将分散在各涉海部门的海洋管理权力统一起来行使，强化省级的海洋管理、监督和协调职能。

3.加快建立“南海基地”海上综合执法体制。

——分步推进南海海上联合执法。在统一的海上执法队伍与海军之间设立高层协调机制，协调沟通南海相应海域执法的职责范围、处理程序和信息共享等方面的事务。

——大力加强海上执法能力建设。提高巡航监视能力、监测能力，现场勘查能力等；加快建立一支素质高、业务精的行政执法队伍；配备能够满足执法需要的执法设备，提高海洋行政执法水平。

4.完善三沙市行政管理体制。

——增强政府协调职能。本着精简、高效、特设的原则，尽快设立包括工商、税务等显示主权的机构；尽快建立健全法院、检察院、特别法庭等执法机构；增强三沙市在处理国际渔业纠纷、南海油气资源开发、旅游资源开发、南海环境保护和文物保护、军地关系的综合协调职能。

——建立适应渔民特点的基本公共服务制度。加大渔民生活、生产必须的基本设施投资力度，在永兴岛建立寄宿制学校，使渔民子女能够在三沙接受基础教育；对拥有三沙市户籍的渔民全部纳入城镇社会保障制度范围，并逐步提高水平。

——创新土地管理制度。尽快制定三沙市土地利用总体规划，统筹土地配置，提高土地利用效率；赋予三沙市进行土地权属确认和纠纷调处的权利，按照属地管理原则依法进行土地确权登记；加快无居民岛屿开发与利用管理制度建设。

5.完善海上救援体制机制。制定《海南海上搜寻救助条例》等法律法规和管理办法，推动海南海上搜救工作法治化进程；加强海上突发公共事件应急体系建设、海上搜救志愿者队伍建设、海事部门巡航搜救一体化建设；尽快建立海上搜救基金，加大对积极参与海上应急救助力量的补偿力度，鼓励更多社会力量参与水上搜救；在《南海各方行为宣言》和东盟论坛框架内，重点做好中国-东盟海上搜救热线、联合沙盘演习等合作项目。

6.推进南海生态环保体制改革。

——争取在海南建立“海洋生态特别保护区”。加快特别保护区规划和立法建设；实施海洋环境整治和生态修复工程；尽快设立三沙珊瑚礁自然保护区；实施珊瑚礁生物资源护养增殖工程；逐步完善海洋海岛环境监测、评价、污染防治体系。

——完善海洋生态补偿制度。加强海洋生态补偿政策的宣传教育，完善海洋生态补偿制度政策的相关技术研究。

——划定管辖海域重要生态功能区保护红线。通过地方立法实施生态红线区控制，协调经济发展规划和海洋生态功能区划关系，确保海洋生态功能区划先行。

——建立南海海洋生态环保区域合作机制。与南海周边国家和地区建立“南海海洋生态共同体”和“南海海洋生态区域”；在“博鳌论坛”或者“10+1”合作机制基础上设立南海海洋生态环境保护协调会，共同致力于南海海洋环境保护。

7.创新海陆统筹发展的体制机制。将海陆空间和资源作为一个整体、一张蓝图来规划，推进经济社会发展规划、城乡建设规划、土地利用规划、海洋功能区划、海陆生态环境保护规划等规划“多规融合”。

五、顶层设计，明确海上丝绸之路“南海基地”建设的路线图和时间表

1.加强海上丝绸之路“南海基地”建设的战略规划和顶层设计。将海上丝绸之路“南海基地”建设上升为国家战略，强化顶层设计和顶层推动；从国家战略出发制定海上丝绸之路“南海基地”建设规划，主要包括：《海南参与21世纪海上丝绸之路建设总体方案》、《南海资源开发和服务基地中长期战略规划》、《三沙市国民经济和社会发展“十三五”规划》等；加强与广东、广西、福建以及台湾、香港等地区的协调配合，形成合理分工、互利共赢的局面，共同推进“海上丝绸之路”建设。

2.以重点项目为抓手，全面推进“南海基地”建设的路线图。争取多方面资金支持，保障“南海基地”基础设施建设的财力需求；以大项目带动“南海基地”全面建设进程。发挥两岸在维护南海主权和海洋权益中的合力；扶持特殊“央企”，发挥“南海基地”建设先行军作用；在不破坏生态环境的前提下，适时放开南海旅游资源开发的准入限制，支持民间资本参与三沙市的旅游开发；加大国家南海油气公益勘探投入，积极推动南海油气开发；充分发挥渔民作为维护南海主权第一线的作用。

3.确立“南海基地”建设时间表。

——近期（2～3年）：加强以海上互联互通和海洋旅游为重点的双边和多边合作。

——中期（3～5年）：在利益交集较大或利益冲突较小的领域开展区域合作。重点开展渔业资源开发、海洋科研、海洋环保、海上救援、防灾减灾等领域的务实合作，为我国与南海周边国家解决敏感问题创造条件。

——远期（5～8年）：采取多种模式对南海油气、可再生能源、矿产资源进行共同开发。打造“南海利益共同体”，真正将南海建成和平之海、友谊之海、合作之海，达成“南海基地”建设的阶段性成果和战略性目标。