服务型政府背景下上海市社区体育发展路径研究

陈希　戴健　陈伟

摘要：在服务型政府背景下，对上海市社区体育的基本现状进行阐述，梳理出上海市社区体育的运行特点，指出其目前存在的主要问题，探索社区体育的发展路径，为全国范围内优化社区体育的发展提供借鉴。

关键词：社区体育；服务型政府；购买服务

中图分类号：G80-051 文献标识码：A 文章编号：1006-2076（2015）01-0041-04

Abstract：Under the background of service-oriented government， by expounding the present situation of community sports in Shanghai， this paper has summed up the striking features of Shanghai community sports as well as operational characteristics， pointed out its main problems and explored the development path， which will be provide reference for nationwide optimization of community sports.

Key words：community sports； service-oriented government； path

健康是人类永恒的追求，而社区体育则是经济社会发展到一定阶段的产物，是维护社会和谐和提高国民福祉的重要方式。社区体育在欧美日等发达国家的发展已极具规模，产生了良好的经济价值和社会效益。

在中国共产党第十八次全国代表大会上，根据我国的实际发展情况，提出了将在2020年全面建成小康社会的重要发展目标，细化了对于经济、政治、公共服务、文化、环境五个方面的对于实现这一目标的基本要求。其中“公共服务”方面的改革，在全面建成小康社会和深化政治体制改革的宏伟目标规划中，作为转变政府职能的重点所不断强调。早在2011年在国务院关于印发全民健身计划（2011-2015年）中就明确指出了“逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的全民健身公共服务体系，形成健康文明的生活方式，提高全民族身体素质、健康水平和生活质量”。在党的十八届三中全会后，更进一步提出关于转变政府职能，激发社会组织活力的新型公共服务的措施，明确了社会组织在承担社会职能、促进政府职能转变中的重要作用。

随着我国城市化进程的不断推进，2011年中国大陆城镇人口首超农村人口，城镇人口占总人口比重达51.27%。在我国，城市居民的体育健身基础主要是以社区为单位，因此，社区体育成为我国新型公共体育服务体系建设的重要组成部分。

因此，在服务型政府视角下，今后社区体育的发展，将会是建立在政府主导，市场、社会参与基础上的新型公共体育服务体系模式。本文结合政府相关政策，对于上海市社区体育的突出特征进行归纳与总结，探索社区体育的发展路径，为全国范围内优化社区体育的发展提供借鉴。

1 上海市社区体育的发展现状以及运行特征

1.1 上海市社区体育参与人群

随着上海经济的飞速发展，社区居民健康意识的增加，越来越多的居民开始意识到体育锻炼对于身体健康的重要性。通过调查，2011年社区体育的参与人数占上海市总人口的36.8%，2012年人数为39.6%，2013年已经达到45.3%。在这其中5～15岁参与人群占总人数的1.3%，16～30岁参与人群占总人数的1.8%，31～45岁参与人群占总人数的13.6%，46～60岁年龄段的参与人群占总人数的53.1%，61～85岁年龄段的参与人群占总人数的24.7%，85岁以上年龄段的人数为5.5%。随着社会经验和物质财富的积累，46～60岁年龄段的人群，既拥有充足的闲暇时间又拥有健康保健的意识，因此成为社区体育参与的主要人群。相对于男性来讲，女性由于自身的生理特性和心理因素的需求，对于体育锻炼更加主动占（67.9%），因此参与比例高于男性（32.1%）。

1.2 上海市社区体育硬件设施

上海市社区体育硬件设施建设一直处于国内先进水平。以2013年为例，上海全市新建72条百姓健身步道，总长度达到53 726米，27个百姓健身房和8个百姓游泳池，其中长宁、普陀、杨浦、闵行、宝山、嘉定、浦东、青浦8个区县的百姓健身步道街镇覆盖率达到或超过100%；上海市1 521所中小学校中，具备向社会开放体育场地条件的学校为1 259所，实际开放1 243所，占可开放学校数86.6%。为加强管理，提高学校体育场地对市民开放的服务水平，闵行、嘉定、杨浦和徐汇等区已通过政府购买服务的方式，向区域内居民提供“一卡通”服务，成为周边居民的“健身通行证”。根据对市民的调查显示，2013年上海市居民对于场地设施硬件满意度已经达到92.3%，社区健身苑点及百姓健身步道、社区公共运动场、全民健身中心和综合体育馆已成为当前上海市民最经常参与体育锻炼活动的场所，87.6%的居民住所与体育健身设施的路程在30分钟以内。

1.3 上海市社区体育活动内容

上海市社区体育活动内容丰富多样。由于社区环境和场地设施条件不足，且女性参与社区健身团队较多，因此广场舞、健身操等舞类项目成为上海市社区体育主要活动内容，这和目前我国社区体育的总体状况相一致。篮球、羽毛球、跑步（含步行）等运动项目，传统养生保健项目如太极拳、气功也是健身团队重要的活动内容，同时一些极具海派特色体育运动诸如木兰拳、海派秧歌也深受上海市民喜爱。这一类健身性质的健身项目占上海市居民社区体育健身的83.1%，而益智类、文艺类、娱乐类健身项目由于受众较小，属于兴趣偏好，所以参与人数较少。

1.4 上海市社区体育运行特征

上海市作为我国最大的综合性城市，一直走在我国经济、文化、科技、教育的前沿，除了承办国际性大型赛事，对体育竞赛进行商业化运作外，上海用自己独特化的眼光，开始了体育公共服务新型化发展的探索，将社区体育公共服务的变革纳入上海体育今后发展的重要战略中。据2014年上海市全民健身发展300指数统计，2013上海市有社区体育健身团队23 813支，平均每10万人拥有健身团队139.3支，社会体育指导员总数达到40 163名，占常住人口的1.94%。

1.4.1 “自治”与“扶持”的组织形式并存

上海市社区体育主要有两种组织形式：一类是由居民自发组织形成，这种类型的社区体育活动依托固定的活动场地，由共同爱好的居民聚集在一起自主开展体育活动，组织结构松散，具有很强的流动性，是居民参与体育锻炼的主要形式，数量占总社区体育的82.3%。自发性社区体育活动主要由内部成员自治管理，没有在民政部门、街道办事处登记备案，成员多是由爱好、习惯自发聚集到一起，管理者多由团队发起人担任，负责教授活动内容、场地协调、器材管理等工作，部分健身团队会收取极低的费用用于公共器材的维护，内部依靠参与者共同的习惯准则进行约束，具有较强的自由性。另外一类社区体育活动是由基层政府组织扶持的，在民政局或所在街道社区登记备案，相关行政部门、社区街道工作人员担任联络员或负责人，此类社区体育活动接受各街道的资金、物品的支持，拥有专业的指导人员和固定的场地进行训练，除进行日常体育活动外，还代表各社区参加各项比赛、表演活动，由街道进行统一管理，拥有严格的规章制度，打造各社区街道的品牌活动。这类社区体育活动的成员对参与的这项体育活动拥有很强的专业性，受管理部门影响较大。

1.4.2 社区体育健身团队负责社区体育的发展

上海市社区体育是由上海市民政局、体育局、体育总会三个部门进行交叉管理，负责把握其发展的主体方向。值得注意的是，上海市早于2007年在每个街道设立了社区体育健身俱乐部，负责社区体育的日常工作，社区体育健身俱乐部隶属于各街道，主要任务是吸纳社区居民积极参加社区体育健身俱乐部，充分利用所依托的体育场地设施，组织社区居民经常开展体育健身活动。截至2011年，上海市已经拥有社区体育健身俱乐部108个，已经成为上海市社区体育发展的重要特色，为增强上海市社区居民身体素质和健康水平，丰富社区居民的体育文化生活，促进社区居民建立科学、文明、健康的生活方式，为社区居民进行社会交往创造良好的环境起到了重要作用。

2 服务型政府背景下上海市社区体育发展的现实困境

“服务型政府”是旨在为人民服务的政府，是在社会本位和公民本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，以公正执法为标志，按着公民意志组建起来的以为人民服务为宗旨并承担责任的政府，其工作重点在于社会服务，这是一种服务于公民的新型合作与互动关系。我国正处于社会变革的重要时期，虽然上海市社区体育发展迅速，但是在服务型政府的背景下，当前的社区体育发展仍然遭遇了现实困境。

2.1“管办”不分离的管理制度，影响社区体育发展

现阶段，主要负责上海市社区体育俱乐部的工作人员多为政府部门工作人员选派，依赖政府的资金投入，管办不分离的管理模式，使得政府既当“运动员”又当“裁判员”。这一模式不仅会出现缺乏公平竞争的状况，还会导致政府机构事务冗杂，效率底下。虽然上海市每个社区都有着固定的活动项目，但仅仅是在有比赛或表演任务的情况下才进行展示，虽然有着极高的专业性，却无法在全民健身中进行有效的推广，过度的监管模式也从一定程度上降低团队的自主性，无法充分调动团队成员的积极性。另外，由于管理人员缺乏组织管理运作的经验与体育运动有关的知识，社区体育不能高效而充分地发挥社会组织承担公共服务的积极作用，缺乏其今后承担政府职能的独立性和延续性。

2.2 社区体育辐射面窄，与市场经济相脱离

虽然上海社区体育发展迅猛，但是相较于竞技体育来讲，公众影响程度较低，不能很好地在推动体育运动项目或独立开展体育活动中产生推动力，从而无法在构建服务型政府的过程中发挥其有效的社会作用，也无法得到社会大众的支持与响应。相对于社区体育的活动内容来说，自身发展规模的限制，导致内部管理能力和外部综合实力的欠缺，从一定程度上阻碍了其承担政府公共服务职能的能力。另外，我国的社区体育组织形式大多依靠政府部门拨款运转，很少拥有独立的经营实体。这样的寄生式生存模式与市场经济相背离，缺乏市场经济的竞争机制，无法满足群众日益增长的体育需求。

2.3 内部管理结构不健全，阻碍社区体育发挥社会职能

内部管理机制不健全，是阻碍上海市社区体育发展的巨大阻力。受社区体育资源的限制，目前社区体育内部没有合理而健全的管理机制，管理者自身并不具备管理能力，更不具备体育锻炼的相关知识，仅仅依靠成员的习惯准则，从而一定程度上造成了社区体育的组织混乱，引发了许多尖锐的社会矛盾。同时，相对局限的社区体育资源，如场地设施、社会体育指导员配备都无法保证社会组织独立发展，更没有能力去行使承担社会职能的权利，薄弱的内部管理结构严重制约了其在公共事务中拥有自己的声音，发挥应有的作用。

3 服务型政府背景下上海市社区体育发展路径研究

激发社区体育活力与构建服务型政府是一个良性互动的过程，一方面，社区体育是构建服务型政府的重要推动力，另一方面，服务型政府的建立也为社区体育的发展提供了坚实的保障。同样，作为提供公共服务的社区体育在发展中却已经存在着诸多的问题与不足，还不能适应服务型政府的基本要求，因此，对于社区体育的发展路径研究，有着十分重要的理论与实践意义。

3.1 政府购买服务促进社区体育的良性运作

对于服务型政府来说，政府职责更多的在于成为“掌舵人”，在公共服务中起到管理与引导的作用。而由社会组织来承担政府公共职能，进行政府购买服务已经成为公共服务领域改革的重要趋势。一方面，对于上海市社区体育健身俱乐部来说，积极探索购买公共体育服务的政策，以服务社区居民和政府公共体育场馆的承包运营为主，倡导园区、校区、城区“三区联动”的模式，构建区域创新主体之间的利益共享机制，探索一个区域发展的利益共享机制，达成三方的“利益相关者”角色确认，为社区居民提供最科学的社区体育服务，再通过对各街道场馆的科学化管理，同时进行公益性收费，补贴小部分社区公共体育服务的投入费用；另一方面，通过与社会组织进行购买社区公共体育服务的内容，让居民融入到“健康娱乐”和“健康生活”中来，促进街道间社区体育项目交流，将各街道的体育需求串联，由点到面形成一个整体的公益性公共体育服务供给体系，同时依托专业资源设立第三方评估机构，对其开展工作进行监督。

3.2 理顺政府与社区体育的关系，保障社会职能发挥

随着经济的发展与社会的变革，在构建服务型政府的大环境下，传统的政府主导社区体育模式已经无法适应当今上海的需求。社区体育应理顺同政府部门的发展关系，将决策和执行相分离。政府部门今后将管理重点放在政策法规的制定上，从大方向保证社区体育的运行轨迹。而社区体育在组织和发展的过程中，应该在遵循相关法律政策的同时，发挥其自身积极性，重新定位使命，独立运行和管理，实现管办分离，发挥其承担社会服务职能的重要作用。

3.3 完善内部管理结构，促进社区体育可持续发展

自律是组织生存的重要基础，内部严格的管理制度才能保证组织正常运转，因此设立成文的管理制度尤为重要。严格选拔社区管理班子，设立规章制度约束团队成员的行为，组织内部的民主决策制度，用公开、公平、公正的原则处理内部事务，尤其在资金方面，要建立资金使用和管理制度，公开、透明账目，由政府部门进行监管和审查，定期公开财务状况、活动经费使用情况，合理使用经费，补充和完善自身实力，使社区体育成为群众与政府之间强有力的桥梁和纽带，从而扩大自身社会影响力，提高社会公信力。

4 结语

我国正处于社会转型的关键时期，在全面建成小康社会的目标指引下，构建新型公共体育服务体系成为全民健身计划实施的工作重点，在建设服务型政府，加快政府职能转变的今天，提供公共体育服务也成为社区体育所承担的社会职能之一。社区体育作为体育的重要组成部分，是社区居民自发进行全民健身活动的重要形式，为新型公共体育服务体系建设起了积极的推动力量，同时也是推动服务型政府改革的重要实践。

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