法治是什么

王若磊

将“依法治国”确立为党的中央全会的主题，在历史上实属首次，体现了新一届党中央对于法治在推进国家治理现代化过程中的作用的高度重视，也引发社会的广泛关注和热烈讨论。在这一时间节点上，我们应当更加充分地讨论法治中国建设中的若干重大问题，为全面推进依法治国、建设法治国家奠定理论基础。

法治是和人治相对立的概念

首先面对的问题就是什么是法治？探讨依法治国，首先要厘清法治的概念。法治一词我们讨论了三十多年，但对其定义仍旧众说纷纭，甚至不少人对其价值还有所怀疑。实际上，法治并不复杂，我们要抓住法治的本质和要义。

法治，其字面含义非常简单，即“法律的统治”。法律来统治而非其他形式的统治，就是要求法律至上、规则至上，法律在国家治理中享有至高权威、获得普遍遵守，社会依其为最终标准来运转，是法律规则至上的一种治理方式。

在此意义上，法治本质上是和“人治”相对立的一个范畴。人治，即人的统治，是指主要依靠一个人或一部分人的意志和命令来进行统治和治理的方式，掌权者的意志具有最終决断力。因此，法治就是相对于人治而言的，要求法律的权威在整个国家治理和政治运行过程中享有至上性，超越任何当权者个人或集体意志的权威。当其他权威与法律冲突时，要服从于法律的权威。

所以，法治的目的首先就在于排斥人治的不确定性，防止权力的专断与任意。人的意志往往被假定是易于变动和自私的。人非圣贤，都容易在情感、利益的驱使下倾向于自利和偏私的行为。依靠人的意志进行统治和治理的缺陷也正在于此。而法律具有的公开、普遍、稳定和明确等特性，能让法律之治排除这些可能的专断和随意，具有确定性和普遍性。

因此，法治是用非人格化的权威代替人治人格化的权威，用公共性代替私人性，用公开性代替了私密性，用必然性代替了选择性，用不偏不倚代替因人而异，用明规则代替了潜规则。

法治要求规则具有至高权威和制度刚性

法治作为规则之治，首先要求存在一套法律制度，全社会依据该法律制度运转并受制于它，形成法律秩序。该规则体系施加给整个社会一套相对稳定、明确的行为准则和交往规范，使得社会合作有章可循。

进而，法治要求该法律体系在社会合作中享有最高的权威，具有终局效力。法律拥有对是与非、对与错、罪与非罪的最终话语权和决定权，由其作出规定，依其进行裁断。其他权威有各自作用的领域和范围，但是法律权威具有最高性、最终性、广泛性和深刻性，冲突时要服从法律权威。

最后，法治进一步要求法律规则具有“刚性”，在现实中必须得到一以贯之地贯彻和实现。法律的至上权威要求法律效力及不利后果的承担不以人的意志为转移，不得因人而异、不得随意变通，要不加区分地贯彻执行，无论何人违法都要受到法律追惩，任何组织和个人都没有超越法律的特权。法律如果是松紧带、紧箍咒，终究还是人治而非法治。

广义的法治是规则之治，是服从成文规则治理的事业。成文的规则，不同于不成文的道德规则或者习惯规则，而是诸如乡规民约、组织章程、单位纪律等规章制度，相对于人的意志已经更具明确性和稳定性。此种广义的规则之治要求存在相对明确、稳定的规则体系，并且具有权威性和刚性，在其组织权威和效力范围内按照该规则体系运行，形成了一种多元主义的法治观。而狭义的法治仅指法律规则至上，它要求更高。法律，是由国家制定或者认可，以权利、义务和责任为主要内容，采取允许、命令或者禁止的方式指引人们行为，用国家强制力保障实施的正式准则。因此，相对于其他类型的规则，法律具有国家性，有着更为严格的立法程序、更广泛的代表性和公共性，以及更加严厉的保障措施，因而效力更高。所以狭义的法治要求其他规则在和法律规则冲突时服从于正式的法律。

法治能够给生活提供确定性和可预期性

法治，是服从于公共规则而非个人态度，因此它至少具有公开、普遍、明确、稳定等形式上的特质。这些性质使法律能够提供一种相对的“确定性”。

这种确定性极为关键。法治，相对于人治其优势正体现在这种确定性上。如果缺乏确定性，判断行为及其后果的标准变动不居，人们就会无所适从、惶惶不可终日，担心事后追惩，社会合作无法继续；而明确的规则能使受制于其下的人认知并理解该规则的含义和要求，并据此来指引自己的行为，预测并判断行为可能的后果，从而能够更好地规划和安排自己的生活。

因此，这种确定性保证了人们生活的“可预期性”，通过法律的明确要求来预测自己行为的后果，方知何为应当、何需杜绝。法律自身具有的形式特征使法律“能够更好地指引人们的生活”，方能提供这种可预期性和确定性：一、法律是公开、明确、稳定的；二、法律具有普遍性，不随意针对特定群体或个人；三、法不溯及既往，“法无明文规定不为罪”；四、“类似情况类似处理”，有制度性判断权的司法机关被要求依法独立进行裁判；五、最重要的是法律要求在现实中得到一以贯之地贯彻执行，最终得以实现。

法治之要义是公权力和官员守法

为保证这种“可预测性”和“确定性”，法治这一法律制度形式上的德性，进一步要求执法者（无论是行政官员还是司法官员）严格按照事先公布的法律进行执法或裁判，否则官方行为会违背法律事先作出的承诺，违背公民依法行事时的预期，最终导致法律不再令人信服，实质是执法者的权力超越了法律的权威，不再是法律之治，而是人治。

民众按照法律办，重要的还是官方要按照法律判。它包括两个部分，执法者依照法律严格执法，司法者按照法律依法裁判。可以看出，法律的要求类似于“许诺”，告诉人们你做什么会有什么样的后果；人们遵守法律是出于对法律系统和国家权力的“信赖”；这时，官员执行法律时要做到前后一致，法律说到的，借助官员手中的权力要做到，不会于法无据平白施加各种义务；否则官方行为就类似于“诱骗”，之前告诉你这么做没事，之后却处罚你。那么法治将不再是“诚实”的，违背了当初的“承诺”。法治就是要求官方“诚实守信”，借助其手实现当初的“承诺”。

所以，法律具有两面性，一方面要求民众守法，同时要求官员按照同一条法律裁断。因此，法治本质上是“治官”而非“治民”，法治之要义在于官员守法，核心在于要求政府和官员恪守法律、严格按照法律行使职权，没有超越法律的特权。传统的人治，虽有法律存在，但为“治民”之法，要求百姓守法，但官员高于律法，不仅自己犯法可能逃脱制裁，而且普通人谁人伏法、谁人无罪，同样犯罪的人处以何种处罚，都取决于其意志，而非普遍性的法律。法治，正相反，体现了任何人违法都必需要受到惩罚的普遍性、必然性和不可避免性，要求无论亲疏，违法必究。这种必然性甚至比惩罚的严厉性更具威慑力。

法治的价值在于防止权力专断并保障公民自主

我们不应把法治和民主、人权、秩序等制度性价值混为一谈，法治应当有自身独特的价值，也就有了自己的限度。法治提供的这种确定性实际上具有的是一种消极价值。

首先，法治防止权力的专断。法治要求法律权威至上，进而提供一种可确定性，其要义在于公权力守法。这实际上让权力行使有章可循，要求按规则运转，为其设置了边界、提出了要求、作出了限制，不再随意、专断，套上了制度的枷锁。法治的价值就在于防止权力的专断。

其次，法治能保障公民自主。这一消极价值具有一定积极意义。法治要求公权力守法所提供的确定性，使公民能够根据法律的要求判断何为合法、何为非法，进而能够合理规划和安排自己的生活，在法律允许的范围内实现个人自主，不会担心公权力的随意侵犯和追惩。

综上，我们可以总结法治概念的几个要点：其基本含义为法律的统治，法律具有至上权威，具有制度刚性；法治的目标是提供一种生活的确定性和可预期性；法治的对象是公权力、政府和统治者，其要义在于“官员（政府）守法”，实现公民守法预期；这时，法治的德性体现在用事先明确普遍的规则对于专断权力进行限制，保障公民自主。因此，法治对于现代法律人而言，更接近“合法性”的概念，首先表达的一种官员严格恪守法律的“形式主义法治观”。

（作者单位系中央党校政法教研部）