保障农村土地流转的公平、公开、规范

沙剑青

【 人物简介 】

党国英，现任中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任，从事农业经济学研究，主要专长是农村制度变迁问题研究，并有多篇这方面的论文和著述。出版有文集《驻足边缘》《中国农业 农村 农民》（中文版、英文版）、《经济学理性》《农村改革攻坚》等。

“关于土地流转的纠纷问题其实一直都有，从上一届政府开始着手解决，只是当时要出台的政策还没出来，归根结底，我是觉得这个问题还是思路上的问题。”日前，在《祖国》杂志社记者的采访中，中国社会科学院农村发展研究所宏观室室主任党国英说，土地流转已经成为大时代背景下，我国农改政策中不可或缺的关键点，但能否处理好，需要智慧。

土地流转的价值和作用

近年来，我国农村土地流转规模正在稳步扩大，据党国英介绍，目前农村耕地总体流转率已经超过15%，江苏、浙江等经济发达省份在50%以上；还有少数地方比例更高，有的县市接近百分之百。土地流转使得一些经营规模大的农户得以产生，提高了农业综合经济效率。大农户比小农户更重视农业投入，经济效率也更高。我们的一些案例表明，土地流转方便了土地整理，可以减少农田道路的面积和田埂占地面积，一些废弃地也容易得到利用，从而有可能使土地利用率提高5%左右。因土地集中所导致的规模化经营还提高了农户在市场交易中的谈判地位，实现一定程度的减支增收。如果把国土资源部目前持续推行的建设用地“增减挂钩”政策看做土地流转方面的改革举措，那么，这项政策最终可能使我国节约出数千万亩土地用于耕地面积扩大，同时还可适度增加城市建设用地。

土地流转的最大好处是促进我国农业由小规模兼业农业，向适度规模专业化农业方向发展，使全国兴起一大批家庭农场，从而在整体上提高我国农业经济效率。“如果做动态的大略分析的话”，党国英说：“且以我国农户的平均收入接近城市居民平均收入为测算基准，估计在30年或更短一点的时间以后，我国只需要约3千万专业农户。这意味着未来还有1亿多兼业农户要放弃农业，将土地流转到留守农村的专业农户手里。”

土地流转实践中存在的问题

党国英强调，从当前土地流转实践看，有几个值得被关注的重点问题。

第一，产权明晰程度低，增大了土地流转的交易成本，影响土地流转效益。农户土地承包权越不稳定，流转越困难；

第二，农业规模化经营往往具有多重目标，导致土地经营规模不尽合理。有的城市资本到农村圈地是为了土地投机，或为了套取政府补贴，还有的是为了建立本系统的“食品基地”，所有这些目标，都可能背离土地经营“适度规模”的要求。

第三，規模化经营主体的组织形式复杂，总体上还不完全适应农业现代化的需要。从国际经验看，自然人身份的家庭农场很适合农业现代化，但目前我国农村土地流转趋于向公司化农业集中。

第四，国家土地管理政策的某些方面不利于土地合理流转。按现行体制，我国不存在土地的永久使用权，更谈不上使用权买卖，这导致专业农户的大量土地是租用而来，造成租地或变相租地是土地流转的基本形式，给土地的实际耕作者长期投资带来很大困难。此外，我国缺乏一整套行之有效的农地保护制度，给一些商家借助土地流转政策搞土地用途投机开了门路。

解决这些问题，党国英认为是需要智慧的。

首先，在观念上必须有所改变，虽然集体经济的土地搞了承包制，但这个地还是公地。当这块地需要被征用，仅仅给用户补偿是远远不够的。政府与其要找一个合理的补偿标准，不如转换思路。要把土地流转看成一种商品经济的交易。农民拥有的承包权，或者农民拥有的宅基地的产权，这相当于是他的财产。如果政府要搞商业性的活动，比如要搞开发区，政府想用某块地，要交易，要谈判，双方满意了才交易，如果对方不满意政府就不能用这块地。如果形成这样公平的态度，市场形成的价格就不是个补偿的问题，而是双方意愿的问题。

其次，如果确实有些重大的公共利益问题需要政府解决，而政府需要某一块地，那么的确需要走交易的路。如果交易的路走不通就要征地，因为对方不同意很有可能要强制征地，这时国家就需要有一些程序性的规定，要有非常细致的法律条文。与一些欧美国家细致的土地法律相比，我国现在在土地方面的法律太粗了。对于基本财产权问题，当需要解决这些问题时，法律就不能太粗，太粗就意味着不明晰。

所以土地流转中出现的纠纷，党国英强调：“一个首先我们态度要转变，把它转换成交易。再一个，围绕这样一个交易，涉及到的双方的权利，我们一定要规定细致。”有理性的态度和细致的规定做为基础，纠纷的解决才会更加合情合理。

土地、农民和商业资本要平衡

“抽象来说，土地、农民和商业资本，这三者要达到一个最佳利益平衡点还是非常有道理的。”党国英认为只要回到现实当中，类似的问题并不难解决。欧美国家普遍实行了经营性的土地归私人所有的制度，但是这丝毫不影响他们工商业发展和土地节约集约使用。在经济发展当中，农民的利益和社会的利益总能找到那个交集和平衡点。且不排除某地某时政府要开发一大片土地，按照市场交易的办法可能使得这块土地会出现不愿意接受交易的农民，但这并不代表他们就是所谓的钉子户。日本成田机场，因为一个钉子户使一个跑道无法完成，但并不影响日本是发达国家的事实。所以不用拿个别的案例否定整体的前景。越是产权明晰，越可以降低经济发展的风险，国家经济发展的环境才会更好。从本质上来讲，开展工作一定要有大局观，在一些问题上，小道理应该服从大道理。这么大一个国家个人总能找出个案来批评任何制度，而从实际上讲，并不存在完美无缺的制度。

归根结底，党国英认为这样的问题在具体实践中不会产生太大的问题。而且按照他的调查，一些地方领导同志，一些地方政府其实已经找到很好的办法来解决这个问题。比如河南省的某一个市某一个区，他们的领导就很好地处理好这个问题。政府出规划，把开发权、开发过程的操作完全交给老百姓，最后干的非常好，没有发生开始担心的所谓“钉子户”现象，也没有发生强拆、侵害群众利益这方面的突出问题。所以其实老百姓归根结底跟国家的根本利益还是一致的。没有说哪一个老百姓就跟经济整体发展顶着干、跟政府拧着干，这也并不符合他们的根本利益。

保障农村土地流转的公平、

公开、规范是关键

“我们搞集体经济制度，术语叫社区共同体。但是它要管理、要支配，谁来管呢，要有人带领，往往就是村干部。”党国英说，“过去很少投票，而且投票很容易被操控，所以如果一个地方的干部作风不好，他可能利用自己的手中权力，用公地为自己谋利。这就是我们遇到的一个麻烦。”为了解决这个问题，国家必须要加强监督，提高监督的成果。因为这个社会运转的成本很高，有了利益上的关系，有一部分干部很有可能愿意保留这样的做法。

另外，党国英在调查当中也发现这样一些问题：“一些干部对产权明晰这个改革的方向是有抵触的”，但他也指出土地流转工作过程中不需要夸大这种阻力。因为通过农村土地制度改革，其目标就是建立一个符合市场化要求的土地流转市场，也就是所谓土地要素市场化。“其实，一切农村能人，都是友好的。我相信农村的干部，一般都是农村的精英”，党国英认为在市场化的条件下，不搞腐败，仅仅利用市场规则，如果他们如果有远见和理性判断的话，不一定去反对，所以这种阻力不能说不存在，但也不要夸大。

比如党国英在珠三角地区调查发现，农村干部对现有的这个制度，农村土地制度不满意的原因还在于具体的制度实施不明晰。“他们希望产权明晰，也就是十七届三中全会提出的改革方向，无论干部和群众，多数是赞成的。”所以土地流转制度改革的必要性和可能性是完全存在的。

努力将农村土地流转纳入健康轨道

党国英认为，要全面将农村土地流转纳入健康轨道，有以下一些工作需要被考虑：

第一，落实中央关于农村土地承包权长久不变的改革意见。落实这项改革意见时要明确告诉农民今后不再调整土地，并要按照农民的意见决定是否要做“最后一次调整土地”。这项改革将提高农民土地财产权强度，有利于延长土地租期，调动农业大户的投资积极性。党国英说，从他的调查来看，做好此项工作并不容易，中央政府应细致研究政策，扎实安排部署。

第二，尽可能鼓励农业经营者之间自主达成土地流转协议，避免政府直接干预。已经通过“返租倒包”途径实现土地流转的地方，应注意在土地整理中与原土地承包者达成补充协议，明晰相关权利。

第三，可要求地方政府确立土地经营的最大规模，避免规模过大。据党国英的调查统计，规模过大时一般会发生“二次承包”，容易引起纠纷。据其粗略测算，在我国粮食主产区，如果农户的土地经营规模达到150亩左右，其人均纯收入就可与城市水平看齐或更高。其他农作物的生产也会有一个适度规模，能够保证农户的收入可与城市水平比肩。地方政府在确立“适度规模”时应以这个标准为基础。在城市化水平不断提高的背景下，我国农户的规模经营“适度”标准还会不断提高，从而要求更大幅度的农村土地流转。

第四，应规范农民专业合作社在规模化经营中的行为，更好地发挥合作社推动农业现代化的作用。在全部农业经济环节中，直接田间作业的环节应以家庭经营为基础，不支持合作社进入直接田间作业环节，更不支持合作社圈占大量土地搞田间雇工经营或“二次发包”土地。合作社业务应集中于农业生产资料和農产品流通领域及田间生产的服务领域。

第五，应提倡进入农业的“城市资本”做大流通商、大加工商，而不是做“大农场主”。“城市资本”可以建立一定规模的“示范基地”，但在一定期限以后应将“示范基地”转化为适度规模的家庭农场。从党国英的调查来看，成功的农业投资者大多采用这种经营方式。要坚决杜绝“城市资本”圈占土地搞非农经营活动。

最后，要大胆解放思想，深化土地制度改革。在微观方面，要在农地确权的基础上，最终允许土地承包权或使用权交易。在宏观管理方面，要优化土地用途管理政策，建立农业保护区制度，向农业投资者传递更明确的土地用途信息，以减少土地流转中的投机行为。只有这样，我国的农村流转制度才能更加全面与完善，农民的权益才能在土地流转的过程中给予最大限度的保障，而像大熊猫一样宝贵的耕地，也终能受到最有效与合理的保护。