善用“三权分离” 实行最严格的耕地政策

沙剑青

5月26日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平对耕地保护工作作出重要指示。他强调，耕地是我国最为宝贵的资源，我国人多地少的基本国情，决定了我们必须把关系十几亿人吃饭大事的耕地保护好，绝不能有闪失。要实行最严格的耕地保护制度，依法依规做好耕地占补平衡，规范有序推进农村土地流转，像保护大熊猫一样保护耕地。保护耕地建立合理的土地制度尤为重要。

土地制度是国家的基础性制度。在实践基础上形成的中国特色土地制度，为我国经济社会发展作出了历史性贡献。而从完善土地制度的角度来看，随着实践发展和改革深入，现行农村土地制度与社会主义市场经济体制不相适应的问题日益显现，必须通过深化改革来破解。从塑造经济发展动力来看，改革完善农村土地制度，有利于健全城乡发展一体化机制，有利于建立城乡统一的建设用地市场，有利于推进中国特色农业现代化和新型城镇化。

农村土地流转其实是一种通俗和省略的说法，全称应该称为农村土地承包经营权流转。也就是说，在土地承包权不变的基础上，农户把自己承包村集体的部分或全部土地，以一定的条件流转给第三方经营。

对于农村土地流转，党的十七届三中全会和今年中央1号文件专门出台了政策：加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场。按照依法、自愿、有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。

赋予农民更加充分有保障的

土地承包经营权

与家庭联产承包责任制一样，农村土地流转也是农民自己的创造。农村改革30年来，通过两轮土地承包，农户承包到了土地，耕地实行了家庭承包经营。但随着形势的发展，统分结合的双层经营体制出现了一些新情况。从“分”的方面来讲，农民在市场的主体地位很脆弱，与发展现代农业的要求不相适应；从“统”的方面来看，集体经济大多变成“空壳”，原有的农村服务体系已经不适应，新的服务体系还没有健全，千家万户的小生产难以适应千变万化的大市场。在一些人多地少的地方，人地矛盾日渐突出，而愿意经营土地的农户和工商企业急需土地，扩大经营规模。于是，一些地方的农民自发地通过互换、转包、转让等方式进行土地流转。

实践证明，农村土地流转既缓和了人地矛盾，使部分农民从土地上转移出来，还促进了农业规模经营，是提高农业比较效益的一个好办法。中央尊重农民的首创精神，热情支持土地流转这一新生事物，并提出：按照完善管理、加强服务的要求，规范土地承包经营权流转。

党的十七届三中全会的决定提出：赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。今年中央1号文件也规定：农村土地流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。也就是说，农村土地流转后，相当于“三权分离”：经营权归受讓方，承包权还是归承包农户，所有权也还是属于集体。流转后的土地，仍然只能用于发展农业，不能用作房地产开发等其他用途；农民依法享有土地流转权益，如租金、股份分红等。这也体现了中央切实维护农民权益的宗旨。

“三权分离”和农业规模

经营多元化并举

2014年11月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，针对现实生产经营中出现的问题，用“三权分离”、两个“适度”、一份“负面清单”立下“新规”，这是继农村土地集体经营制度之后，我国农村土地集体经营制度的又一次重大突破。针对种种隐忧，意见明确提出，坚持农村土地集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权。这样一来，具有土地承包权的农民不但可以安心地离开土地进城务工，还可以享受到土地流转带来的经济效益。“既放活了土地的经营权，又保障了承包农户的权利。”农业部部长韩长赋说。

有专家认为，“三权分离”已是很大进步，但要让农民真正吃下“定心丸”，还需要加快推进土地承包经营权确权登记颁证工作，把土地承包关系用法律的形式固定下来。“三权分离”是实践中的产物，这种形态是一段时间内的过渡。从长远看，还是要解决城市化过程中农民变市民的问题。“目前，农民工在城市里就业、居住和社保都不稳定，老家的土地是他们安定的退路，‘三权分离既给农民留下后路，也放活了农村土地流转市场，激活新时期农村的活力。在这种情况下，‘三权分离具有积极意义。”

此外，农业的规模经营，可以有多种形式。除了土地流转之外，还可以通过发展农户间的联合与合作以及农业社会化服务来提高组织化和规模化水平。各地要有针对性地加大政策引导和扶持力度，不断探索适宜的规模经营方式，激发广大农民和新型经营主体发展农业生产特别是粮食生产的积极性。

明确适度规模经营的“度”

虽然未来农业发展的方向是规模化生产，但是一些地方被异化为“超大规模养殖”“巨无霸型种植园”，动辄一望无际的农场往往由于资金不到位、技术跟不上，或市场容量有限而被撂荒。一位基层干部坦承：几年前“适度规模经营”的政策落到基层，唱成了“鼓励多流转、大流转”的调子。一个区，甚至一个乡镇如果没有一个流转大户，那么农业的成绩单是不好看的。在这样的背景下，一定程度上催生了上一轮部分农村的“圈地运动”。

“‘适度规模一直缺少一把尺子，部分地区上一阶段打了政策擦边球，出现盲目流转、贪大求快的问题。”中央财经领导小组办公室副主任韩俊说，发展适度规模经营，既要积极鼓励，也不能拔苗助长，要与城镇化进程和农村劳动力转移规模、农业科技进步和生产手段改进程度、农业社会化服务水平提高相适应。

《意见》首次明确适度规模经营的“度”：“现阶段，对土地经营规模相当于当地户均承包地面积10至15倍、务农收入相当于当地二三产业务工收入的，应当给予重点扶持。我国农业是以家庭承包经营为基础和主体，以家庭为单位的农业生产主体是我国粮食安全的主要依靠力量，今后的农业扶持政策不能偏离了这个基本农情，因此“户均承包面积的10倍到15倍”，实际上是现有生产条件下的家庭农场经营规模，坚持了这个导向，盲目追求超大规模种植就可避免。

所以，必须给大企业下乡设置一道“高门槛”。一是建立严格的准入制度，对工商企业长时间、大面积租赁承包耕地要有明确的上限控制，按面积实行分级备案；二是建立风险的动态监管机制，查验土地利用、合同履行等情况；三是建立风险保障金制度，防止损害农民土地权益，防范承包农户因流入方违约或经营不善而遭受损失。

4大“负面清单”缚住滥用权力占地之手

中国耕地退化面积已超耕地总面积40%，违规占地搞非农建设……近年来，一些违规、违法行为屡屡吞噬耕地面积，引发人们对于粮食安全危机的担忧。有些地方搞企业开发，为了从农民手里拿到土地，村干部欺瞒村民称是租赁土地，实际上是以租代征，他们在没有征得农民同意的情况下，把土地流转了，甚至偷梁换柱改变用途，损害农民合法权益。这种政府主导的强制性、强迫性虽然少数也有现实无奈，但是由于程序不正义，人为斩断了农民与其土地的联系，影响了返乡农民的退路，成为新时期干群矛盾“新燃点”。

针对种种问题，《意见》一连用了4个“严禁”：严禁借土地流转之名违规搞非农建设；严禁在流转农地上建设或变相建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、私人会所等；严禁占用基本农田挖塘栽树及其他毁坏种植条件的行为；严禁破坏、污染、圈占闲置耕地和损毁农田基础设施。

专家表示，明确土地流转的这些“负面清单”，划出了土地流转的禁区和高压线，对于基层政府具有一定的约束力。不过一些地方官员表示，下一步具体怎么监管和问责地方政府仍然有待进一步完善。要防止“有禁不止”，就要完善土地管理中的执法主体和执法依据，而从目前的现状来看，这两者都还有待制度健全。

实行最严格的耕地制度

对于一个拥有13亿人口的大国来说，粮食安全始终是治国理政的头等大事，粮食安全在国家经济社会发展大局中的战略地位任何时候都不能动摇。中央农办、国土部、农业部今年5月26日联合召开加强耕地保护、改进耕地占补平衡、规范农村土地流转工作视频会议强调，加强耕地保护和规范农村土地流转是事关长远的大事、要事、难事，必须扎紧耕地保护的“篱笆”，坚守耕地红线。

加强耕地保护和规范农村土地流转，事关全局。中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文表示，要认真贯彻落实中央领导同志的重要批示精神，进一步统一思想，提高认识，加强耕地保护，改进耕地占补平衡，规范农村土地流转，为保障国家粮食安全，推进“四化”同步发展、落实“四个全面”战略布局提供基础保障。

强化耕地保护，既要坚守耕地数量红线，又要提升耕地质量，实现“藏粮于地”。农业部部长韩长赋表示，耕地是最宝贵的资源，我国先天不足的农业资源禀赋，超多人口吃饭形成的粮食供给压力，使得保护耕地的任务更为紧要。解决好13亿人口的吃飯问题、端牢中国人的饭碗，是天大的事。实现“谷物基本自给、口粮绝对安全”，必须打牢耕地保护与质量建设这个根基。

依法依规、不折不扣落实好最严格的耕地保护制度，需要从健全制度、完善机制、强化监管等方面综合施策。国土资源部部长姜大明表示，要加强规划管控和用途管制，坚决守住耕地保护红线。推进节约集约用地，努力减少新增建设用地占用耕地。严格落实占补平衡，确保补充耕地数量质量“双到位”。推进土地整治，着力强化耕地建设性保护。完善约束激励机制，调动社会各方严格保护耕地的积极性。

规范土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路，是推进农村土地制度改革的基本方向，在工作中不能发生偏差或走弯路。要把中央政策落到实处，不追求流转比例，不下达流转指标，坚决不搞大跃进，不搞强迫命令，不搞行政瞎指挥，严格防止工商资本到农村介入土地流转后搞非农建设，影响耕地保护和粮食生产。

总体而言，土地流转要讲究“八句话”，就是：“三权分置，确权登记，有序流转，适度规模，家庭基础，农民自愿，农地农用，鼓励种粮。”要坚决守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，坚持依法自愿有偿和农地农用原则，充分尊重农民的主体地位，积极发挥市场作用，真正让农民成为土地流转、规模经营的积极参与者和受益者。