矿业形势新常态下中国稀土产业发展的管理政策探讨

王钧超

(1.中国地质大学(北京)，北京 100083；2.国家信息中心，北京 100045)

矿业形势新常态下中国稀土产业发展的管理政策探讨

王钧超1，2

(1.中国地质大学(北京)，北京 100083；2.国家信息中心，北京 100045)

我国于2015年起被迫取消稀土出口配额制度，加上国家经济放缓，稀土行业发展面临前所未有的挑战。我国经济进入新常态下的稀土行业受到较大影响，市场对稀土产品的需求大幅下滑，如何在配额取消后通过调整行业管理来应对市场及产业形势的变化至关重要。本文通过分析新常态背景下国内稀土产业运行情况，以及WTO裁决对我国稀土行业管理政策的影响等，从战略规划、监管体系、环境保护及产业结构等方面提出了在新形势下我国稀土产业管理政策调整的建议。

新常态；稀土产业；管理政策

稀土是重要的战略资源，被我国列为保护性开采的资源。虽然我国稀土资源储量丰富，但近些年的开采，我国稀土储量消耗严重。为了更好地保护的日益减少的稀土资源，目前我们国家实行出口配额制度。出口配额制实施以来，稀土出口量得到了一定程度的控制，但是出现新的国际贸易争端。2012年，美国、欧盟、日本等发达国家向WTO起诉中国稀土出口政策。经过多轮裁决，WTO最终认定我国出口配额制度违反世贸组织有关规定。因此，从2015年1月1日起，我国正式取消稀土出口配额管理。在国际形势和我们国家经济新常态的大背景下，我国稀土产业应如何发展，如何更好保护我们宝贵的稀土资源，政府管理政策应如何进行调整，成为值得当前学术界和政府部门思考的问题。

1 矿业形势新常态下国内稀土产业运行情况分析

1.1 稀土行业运行总体平稳，但下行压力持续存在

2014年，在国内经济步入“新常态”的大背景下，稀土行业整体运行相对平稳，但受经济下行的压力，稀土价格波动频繁，稀土企业经营较为困难。上半年，国土资源部下发了稀土矿开采的控制指标，确定2014年度全国稀土矿开采总量控制指标为105000t，其中离子型稀土矿指标17900t(以中重稀土为主)，岩矿型轻稀土矿指标87100t[1]；工业和信息化部也下达了2014年稀土生产总量控制计划，冶炼分离产品计划为45250t[2]。2014年，我国稀土行业基本按照国土资源部和工业信息化部规定的总量指标进行生产，延续了2013年的平稳态势，但是注意到，稀土全行业仍受到经济下行压力的影响，稀土下游应用领域需求不够旺盛，部分稀土产品消费出现一定程度上的下滑。

1.2 稀土产品需求减少，价格下降幅度明显

2014年稀土产品价格跌到2011年以来的最低点，除了2月份出现小幅反弹外，而后的价格基本回落到2010年的水平，部分产品甚至低于当时的价格水平。镧铈等轻稀产品价格在2014年初为2.5万元/t左右，年底则下降到1.2万元/t左右，下跌超过了50%。究其原因，主要在于下游领域对稀土产品的需求大幅减少[3]。

各种稀土氧化物受行业低迷的影响，价格均出现了不同程度地下滑。2014年初，荧光级氧化铕价格在4500元/kg，而年末则降到了1700元/kg，跌幅高达62%。氧化钇价格则从年初的6万元/t跌至年底的3.3万元/t，跌幅也达到了45%。稀土下游应用行业对原材料的需求大幅下滑，价格下跌趋势明显，市场前景不够乐观。

1.3 稀土出口以轻稀土产品为主，呈现量增价跌趋势

2014年1～10月，我国稀土产品出口总量为21192.6t，而轻稀产品出口量则达到15923.4t(图1)，占到总出口量的75%，其中镧铈产品出口15512.6t，镨钕产品出口410.8t，金属及各类合金出口量为2035.8t，中重稀土产品出口量仅为865.9t，其他稀土产品出口量为2367.5t。由此，2014年我国稀土产品出口仍以镧铈等轻稀产品为主。

图1 2014年1～10月我国不同品类稀土产品出口量(数据来源：http：//www.metalchina.com/members/news.php?id=637000，中国金属网)

2014年，我国全年稀土配额共有30610t，1～10月的出口量占全年出口配额的69.2%，与2013年同期相比，增加了3687.8t，增幅达到21%；出口金额为2.82亿美元，比2013年同期减少1.92亿美元，降幅达40.5%。

根据稀土行业对2014年前10个月稀土产品出口统计，跟2013年相比，多数稀土氧化物在出口数量同比增加的情况下，出口金额却有较大幅度的下滑(表1)。据海关总署公布的数据，2014年全年共出口稀土27769t，同比增长23.5%，出口金额230027万元，同比下跌35.5%。

表1 2014年1～10月我国稀土产品出口统计

数据来源：http：//www.cnree.com/news/jiage/，中国稀土门户网整理。

2 我国稀土行业管理政策存在的问题

2.1 国家无统一、明确的战略规划

我国稀土资源长期掠夺式开采，以极低的价格流向了国外市场，稀土市场分散、杂乱、无序的状态长期得不到改变，这极大地浪费了宝贵的资源。我国以占全球1/4的储量供应着世界上90%的稀土市场，却不掌控定价权和话语权，稀土资源没有发挥应有的资源和经济效应，我国的稀土资源一直没有凸显出其重要的战略地位。稀土资源的盲目开采严重扰乱了我国稀土市场的正常秩序，尽管国家针对具体现象出台过一些法律法规，但都不具备普遍适用性，缺乏国家层面的统筹规划。

2.2 缺乏有效的监管和处罚机制

我国80%以上的稀土资源分布在内蒙等西北部偏远地区(图2)，执法较为困难，加上行业准入把关不严，很多非法中小稀土企业钻空子，政府部门的监管不能发挥作用。国家下发的规定性文件对非法开采企业难以有效约束，监管手段单一，缺乏有效的行政处罚手段，视国家限产令于不顾，无计划生产。不同部门之间多头管理的情况较为普遍，没有形成统一的整体，权责不清，给了非法企业生存空间。

图2 我国稀土分布情况

另外，地方保护主义盛行，为地方的短期利益，默许非法企业开采，应对上级检查时，也只是对企业做轻微的处罚，没有具体有力的打击措施，国家的调控政策难以落实到位。

2.3 稀土资源有效利用率低，环境破坏严重

我国稀土矿多为伴生矿，开采后大部分的资源都未能得到利用，成为尾矿，利用率极低。包头稀土矿资源在我国占有重要地位，利用率仅为10%～15%[4]。尾矿中的稀土含量很高，须加以回收利用。包头稀土矿是一种共生难选矿，选矿回收率不到50%，四川德昌稀土矿选矿回收率不到30%。提高稀土采选回收率和资源利用率，减少不必要的浪费，是稀土行业管理面临的一大难题。

稀土资源在开采中产生大量的氨氮、重金属等污染物，据有关专家介绍，每生产1t稀土氧化物要消耗7t的强酸，冶炼分离过程中产生大量有毒的气体、废水、放射性废渣等污染物。很多企业为追求经济效益，将开采生产过程中产生的污染物直接排放出来，对当地的生态环境造成了不可恢复的污染。这种粗放式的开采生产方式给我国的环境形成了极大的威胁，必须出台有力措施，从源头上加以制止。

2.4 产业结构不合理，产品层次低

我国虽然拥有丰富的稀土资源，但主要生产廉价的初级产品。从总体上看，我国稀土精深加工技术水平不高，产品的科技含量和附加值较低。稀土产业仍以初级产品为主，精深加工产品较少，稀土行业产业结构不尽合理，产业集中度低，产业结构亟待升级。

我国出口的稀土产品中主要以轻稀产品为主，如镧铈产品及相关氧化物，2012年出口比例超过了80%(表2)，近两年出口产品结构尚无较大变化，缺乏高附加值的深加工产品，收益远不如发达国家，我国加工1000t稀土产品收益平均为815万美元，而日本则高达2500万美元[5]。

3 WTO稀土讼诉裁决对我国稀土行业管理政策的影响

3.1 将进行总量控制，优化产品结构

我国虽然不是世界上唯一产稀土的国家，却长期承担着为世界各国供应稀土的角色，全世界约90%的稀土由我国供应。此次WTO诉讼虽然我国被迫取消了稀土出口配额，但是为保护我国的稀土资源和日益严重的环境问题，我国仍将加强稀土总量开采控制。我国开采及出口的稀土产品中，以低端产品为主，低端产品科技含量低，导致我国出口了大量宝贵资源，却没有取得相应的经济效益。

我国将对轻稀土进行灵活调整，严格控制中重稀土，以保障我国经济的长期可持续发展。从表3中可以看出，我国从2012年以来不再调增中重稀土开采指标，2014年增加的11200t均为轻稀土。

表2 2012年我国稀土产品出口情况

数据来源：全球稀土消费分布及中国稀土出口境况，http：//futures.jrj.com.cn/2014/10/31080818270007-c.shtml，金融界网站，2014-10-31。

表3 2008～2014年我国不同类别稀土开采指标/t

数据来源：童东风，夏超.稀土WTO争端败诉对我国稀土行业发展的影响[J].中国金属通报，2014(9)：42-43.

3.2 稀土行业“打黑”将成常态化

WTO稀土诉讼案我国败诉，导致中国不得不取消稀土出口配额和出口关税，如果不能有效遏制稀土非法开采，出口放开后的中国稀土业将出现严重的供应无需状况，亦不能改变中国稀土产品低端、价格低廉的形象。

稀土非法开采屡禁不止，不仅造成了严重的环境污染，还积压了企业正常的生存空间。据中国有色金属工业协会提供的数据，我国每年非法开采稀土量达到了4万t，而全年稀土开采总量仅为10万t。如果非法开采不能有效遏制，出口放开后，我国的稀土供应将呈现无序化状态，危害整个稀土市场。近年来，我国为整治非法开采，采取了一系列措施，但受利益驱使，非法开采现象仍层出不穷，稀土行业“打黑”机制急需常态化。

3.3 稀土出口管理和行业管理将进一步加强

加强稀土出口管理工作，有利于保护资源环境、推动行业转型升级，促进行业健康发展。商务部在回应西方国家向WTO提出诉讼时说：“中国政府对稀土的出口加强管理，是与稀土的开采、生产等环节加强管理同步实施的。这既符合中国的可持续发展，也符合世界各国的利益。”出口管理是稀土行业管理的一个重要环节。我国稀土WTO争端败诉后，原本受制于配额的非法走私企业将会从中获益，加大对非法走私企业的管控力度，必须加强稀土出口管理，维护稀土供应秩序。

推进稀土行业整合，支持大型稀土企业兼并重组，改变行业分散杂乱状态，加快淘汰落后产能，开展稀土环境保护治理。同时，规范稀土交易行为，建立公平的价格形成机制，完善交易模式。资源税等相关政策将相继出台，加快配套政策的制定，实现行业规范可持续发展。

4 新常态下我国稀土产业发展的管理政策建议

4.1 加快制定稀土资源战略规划，由国家统筹规划和管理

国家要从长远战略的高度出发，制定符合我国国情的国家稀土资源和稀土产业战略规划，将稀土工作的管理职能明确到国务院相关部门，建立国家、地方、行业协会三位一体的产业管理体系。国家管理部门在制定的规划的指导下，组织协调稀土行业各相关方面，尽快制定和完善稀土管理的法律法规，然后依法进行严格管理。针对我国稀土产业当前存在的诸多问题，应尽快推行严格的保护性开采政策，建立稀土行业各种标准对其进行规范和整治，保证稀土产业健康有序发展。同时，国家应未雨绸缪，对关系国防工业和国家关键产业的稀土元素进行批量的战略储备，由国家每年进行有针对性的采购并建立稀土战略储备基地，加强对战略资源的有效管控。

我国应加快稀土行业整治规划，制定符合我国国情的产业发展战略，统一管理。

4.2 建立严格的监管体系，从法律上健全处罚约束机制

建立健全行业监管体系，尽快修改完善相关法律法规，深入稀土行业专项整治，分区域不定时抽查中小矿山企业，从稀土开采、生产和流通整个产业链上进行彻底整顿，形成常态化检查机制。加强立法，实行法制化管理，提高违法违规成本，对严重扰乱稀土市场秩序的行为予以严厉惩处，违法必究。完善法律法规治本，保持打击黑色产业链的高压态势，为行业健康发展营造良好的市场环境。

4.3 以环境保护为重，提高稀土资源利用率

稀土资源属于不可再生资源，稀土资源的过度开采将使我国由“稀土大国”变成“稀土贫国”，同时，对当地的生态环境造成不可逆转的破坏，对此，应加大危机意识宣传，使环境保护的意识深入人心，优化各个环节的工艺技术，降低中间环节损耗，提高资源利用率，制定统一的环境标准，对达到环保要求的企业给予奖励或扶持。大力推广循环经济，实现稀土行业清洁化开采、生产。环境执法部门应严格把关，从严执法，对污染严重的矿山一律关闭治理，争取从源头上杜绝，在环境保护上发挥切实的作用。

4.4 优化产业结构，加快产品结构升级

我国稀土产业应加快行业整体优化升级，改变粗放式发展模式，不再以经济增长为目的，不再以牺牲环境为代价，以提高行业竞争力为核心，优化产业结构，推动行业整合，提高行业集中度。通过对产业链上、中、下游各级企业的联合重组，培育一批综合实力强、研发和创新能力突出的矿业集团，减少行业间的恶性竞争。加大稀土材料研发力度，发展中高端产品，重视发挥知识产权的作用，缩小与世界先进水平的差距，改变在国际上的低端产品形象。

[1] 国土资源部.国土资源部关于下达2014年度稀土矿钨矿开采总量控制指标的通知(国土资发[2014]65号)[Z].2014.

[2] 工业和信息化部.工业和信息化部关于下达2014年第一批稀土生产总量控制计划的通知(工业部原[2014]28号)[Z].2014.

[3] 高玉欣.2014年稀土怎一了得[N].中国有色金属报，2014-12-31.

[4] 中国稀土资源利用率仅10%污染严重[EB/OL](2011-01-06)http：//news.sinovision.net/portal.php?mod=view&aid=158015.

[5] 2014年中国稀土产业现状分析[EB/OL]( 2014-07-30)http：//bg.qianzhan.com/report/detail/300/140729-4c30f621.html.

Discussion of management policy for China’s rare-earth industry development under the new normal of mining situation

WANG Jun-chao1，2

(1.China University of Geosciences(Beijing)，Beijing 100083，China；2.National Information Center，Beijng 100045，China)

Our country is forced to cancel rare-earth export quota system.With the addition of economies slowing，developments of rare-earth industry face unprecedented challenges.When china’s economy enters into the new normal，rare earth industry is seriously affected.The demand of market for rare earth products falls sharply.How to cope with the change of market and industry situation by adjusting the industry management after the quota cancelled is crucial.This article analyzes the running status of domestic rare earth industry under the background of the New normal，as well as the impact of China’s rare-earth industry management policy of WTO，it puts forward the suggestion of rare earth industry management policy adjustment under the new situation from strategic planning，regulatory system，environmental protection.

new normal；rare-earth industry；management policy

2014-07-15

F407.1

A

1004-4051(2015)05-0006-04