关于建立矿产勘查后补助制度的探讨与思考

马 骋，张福良，谢国刚，靳 松

(1.中国地质调查局发展研究中心，北京 100037；2.国土资源部矿产勘查技术指导中心，北京 100120)

关于建立矿产勘查后补助制度的探讨与思考

马 骋1，2，张福良1，2，谢国刚1，2，靳 松1，2

(1.中国地质调查局发展研究中心，北京 100037；2.国土资源部矿产勘查技术指导中心，北京 100120)

立足国内提高重要资源保障能力关系到国家能源资源安全。本文通过借鉴国外财政资金补助矿产勘查的相关措施，并结合我国实际，提出了我国矿产勘查后补助制度框架。该制度具有主体准入面向各类性质矿业权人，运作采用合同管理，不进行过程管理、不涉及价款，事后补助，不面向找矿结果等特点，对进一步突显企业的勘查主体地位、调动社会资金找矿积极性，具有积极作用。

矿产勘查；后补助；能源资源安全

立足国内提高重要资源保障能力关系到国家能源资源安全。当前，我国矿产勘查工作先由公益性、基础性地质工作提供大量的异常、矿化点及矿产地信息，接下来由社会资金或各级地勘基金跟进开展查证、预查和普查等工作，随后转入详查、勘探和开发，形成了市场经济条件下“公益先行、商业跟进、基金衔接、整装勘查、快速突破”的地质找矿新机制。随着中央政府全面深化改革的不断深入，经济新常态下矿产勘查面临挑战，如何通过优化完善当前新机制，进一步有效发挥国家财政资金的引导作用，激励企业加大投资力度，实现下一阶段找矿的重大突破是亟待解决的关键课题。本文试图通过探索建立矿产勘查后补助制度，旨在放大财政资金杠杆效应，进一步提升财政资金引导商业性矿产勘查能力[1-4]。

1 矿产勘查后补助的含义

后补助是事前立项事后补助的一种情形，实质就是“由企业先自筹经费组织实施、由政府后拨款进行补助”，补助的对象主要是那些已获取合法矿业权、且有明确勘查意愿的矿业权人，政府通过事后补助的方式[5]，帮助企业分担前期勘查风险，增强企业投资信心，鼓励其先期自行投入资金开展勘查的一种方式。这种方式将国家目标和企业自主勘查需求紧密衔接，调动了企业自主投入积极性。同时，通过简化过程管理，也节约了政府管理成本，预期降低矿业权和矿产品的市场交易成本，促进有限的资金投入，发挥最大经济效益，减少和降低矿产勘查的高风险性[6-11]。

2 我国矿产勘查存在的问题

当前，全球矿产资源需求总体呈现疲软，矿产品市场迅速从供不应求转变为供过于求，多数矿产的价格出现了大幅的下跌。国际上一些大型投资机构和投资基金退出大宗资源商品领域，资源的价格回归供求的基本面。同时，中国经济换挡升级由粗放的增速增长型向高质量的效益型转变，大宗矿产资源的需求增速明显放缓，但在相当时间内，仍保持着较高的需求水平[12]。而目前矿产勘查市场剧烈收缩，矿产勘查融资发生严重困难，地勘经济下行未止，已程度不同的影响第二阶段找矿突破，亟待通过制度创新促进矿产勘查，服务经济社会发展任务意义重大。

2.1 矿产勘查高风险阶段资金投入不足

矿产勘查具有高投入、高风险性，矿产勘查的成功率较低。根据国际惯例，商业性矿产勘查的关键是通过风险资本市场筹集资本。我国矿产勘查资本市场尚属初建，大规模融资渠道不通，矿产勘查的投入资金规模小，自2012年我国固体矿产勘查投入呈现“负增长”。2014年全国固体矿产地质勘查投入401.8亿元，较2013年减少12.6%。另据国土资源部矿产勘查技术指导中心专家研判，目前矿产勘查的高风险阶段，即异常查证、预查、普查重要环节，投入严重不足。 2014年全年共出让探矿权1270个，较上年下降5.1%，新立探矿权投放乏力，社会资本用于风险勘查的投入持续下降，更多的偏向于详查及勘探阶段，投入结构的不均衡不利于矿产勘查的可持续发展。

与此同时，原省级地勘工作经费主要来源的矿产资源补偿费，由于煤炭、石油、天然气三个矿种的矿产资源补偿费费率自2014年12月起降为零，省级地勘工作经费预计减少七成，这将对矿产勘查产生较大影响。

2.2 财政资金引导商业性矿产勘查能力有待增强

矿产勘查不同阶段均具有较高风险，在不同勘查阶段风险结构和风险管控策略不同。国外成功经验表明财政资金引导激励商业性矿产勘查具有明显的杠杆效应。加拿大是全球矿业资本市场健全的国家之一，加拿大政府每投入100万加元，将带动500万加元的企业勘查投入，将发现价值为1.25亿加元的矿产资源，从而创造40个矿产勘查的就业机会。澳大利亚也是全球矿业资本市场健全国家之一，澳大利亚政府在地质工作上每投入1澳元，将使地下矿产资源增值180澳元[13]。从图1可以看出，全国矿产勘查财政资金拉动社会资金投入系数，即为年度社会资金投入与财政资金投入的比值，从2003年的15.1降低到2013年的4.8，财政资金引导激励商业性矿产勘查能力逐年减弱。另外，从找矿突破战略行动第一阶段评估情况来看，存在着部分地方矿业权市场不够开放、规模有限的财政资金使用“错位”等问题。

图1 1999～2013年全国矿产勘查财政资金拉动社会资金投入系数变化趋势图(数据来源：中国国土资源年鉴)

3 建立矿产勘查后补助制度的必要性和重要性

找矿突破依赖于大规模勘查活动和资金投入规模，实施后补助制度是立足国内实现找矿突破的重要制度保障。一是有助于在深化改革的关键时期和经济发展新常态下发挥好财政资金的激励作用和市场配置资源的导向作用；二是弥补我国风险勘查补助机制的制度缺失；三是有助于降低重要矿产对外依存度，保障国家资源安全；四是有助于企业实际勘查符合国家目标需求，保证市场经济条件下企业成为真正的勘查主体[14]。

实施后补助制度是在我国矿业资本市场尚不发育的情况下，激励企业快速投入的有效手段。预期作用一是有助于调动矿业权人投入的积极性，激励社会资金快速投入实现找矿突破；二是有助于缓解企业前期矿产勘查风险带来的资金负担，增强企业加大投入的信心。

实施后补助制度是调控公益性地质调查和商业性矿产勘查工作协调运作的有益补充。一是有助于探索完善新常态下地质找矿新机制。目前公益性地质调查工作完成后所提供的异常，转入商业性矿产勘查的风险很大，影响企业投入积极性；二是通过探索实施财政补助方式引导和支持企业投入，有助于推进国内矿产勘查项目资助方式的改革创新。

实施后补贴制度是保障资源(枯竭)型城市可持续发展的重要措施。一是有助于保障我国重要的能源资源战略基地建设，转变经济发展方式、实现全面建成小康社会奋斗目标；二是有助于促进区域协调发展、统筹推进新型工业化和新型城镇化、维护社会和谐稳定和民族团结；三是有助于建设资源节约和环境友好型社会，促进资源型城市可持续发展。

4 发达国家在矿产勘查财政补助方面的经验做法

在市场经济发达国家，政府对商业性矿产勘查进行财政补助，是常见的调控手段之一。在特定时期，当国家急需某种矿产资源，但又无法完全由市场解决时，政府将对商业性矿产勘查进行干预、调控，此时为商业性矿产勘查提供财政补助，可以拉动对商业性矿产勘查的投资，起到“四两拨千斤”的作用。

比较典型的有澳大利亚政府对风险性钻探进行财政补助和加拿大政府对矿产勘查“合格支出”进行财政补助。风险性钻探补助是通过直接对钻探投资人进行补助，鼓励他们进行风险性钻探。此项补助仅适用于前期的风险钻探，一旦钻探进入商业开发阶段，如评估、增产等用途的钻探，一律不予补助。风险性勘探补助的方式为先投入后补助。投资人网上申请补助成功后，先自行投入资金进行钻探。钻探工作完成并提交初步报告后，会得到整个补助的80%，剩余的20%将会在投资人最终报告验收提交后发放。钻探补助最多为钻探投入资金的50%，且根据钻井的类型、投资人是个人还是企业有不同上限。专家委员会根据管理和技术指标对申请人进行打分，并以此为依据进行资金分配。矿产勘查“合格支出”补助是指政府对矿产勘查工作实行特殊倾斜政策，对“合格支出”部分进行直接补助。所谓“合格支出”，是真正用于勘查的直接费用，具有可考核性的实物工作量。

另外，美国在上世纪政府对矿产勘查财政补助的做法是，针对当时急需的36种矿产，提供25%～50%的勘查补助贷款。勘查开发成功，每年将利润中一定数额的资金用于偿还政府补助贷款；若勘查失败，则免除偿还政府补助贷款。为推动本国矿产勘查工作，日本政府将对矿产勘查的财政补助作为一项国策，采取由政府计划引导，由政府承担找矿工作的主要风险的矿产勘查机制。建立了“初步普查-详细普查-企业勘探”三阶段勘查运作阶段，随着勘查工作程度的提高，勘查风险下降，政府对矿产勘查财政补助的比例也依次下降。初步普查阶段的工作经费全部由国家财政用于公益事业的一般会计预算支付；详细普查阶段的费用由中央、地方和企业按比例分摊，中央政府承担67%，地方政府和企业分别承担13%和20%；企业勘探阶段则全部由企业自主投入。

5 矿产勘查后补助制制度的框架思路

5.1 指导思想

贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神和国务院有关文件要求，以全面深化改革为契机，充分发挥市场配置资源的决定性作用和政府职能作用；主动适应经济发展新常态，通过财政资金后补助的方式分担企业勘查风险，缓解企业资金压力，支持和引导企业加快、加大前期矿产勘查投入，形成由企业提出需求并先行投入、政府采用后补助方式给予资金支持的找矿新机制。

5.2 补助要求

补助对象。持有有效矿业权的企业法人(其中外资企业须中方绝对控股)。包括勘查区块内具有大中型潜力规模、找矿积极性高的探矿权人，以及矿区范围深部或外围找矿潜力大、增储意愿较强且已持有该区块探矿权的采矿权人。

补助矿种。主要为找矿突破战略行动确定的主攻矿种，特别是其中的大宗紧缺矿产和战略性新兴产业所需矿产。

补助阶段。主要为高风险勘查阶段，即预查和普查阶段。分年度进行立项和补贴，项目周期原则不超过三年。

补助范围。重点对钻探工作量进行补贴，兼顾坑探等其它必要的可考核的实物工作量。

补助比例。以项目工程实际费用为补助基准，其中预查工程补助40%，普查工程补助30%。如找到大型规模的矿床，补助标准提高5个百分点。

补助地区。符合国家重大战略及相关产业布局的地区、民族八省区和集中连片困难地区，并向资源枯竭型城市倾斜。

5.3 补助流程

1)编制和发布指南。国土资源部、财政部根据专项的目标任务和年度支持重点，建立补助考核体系，明确要求，发布年度重点支持的项目指南。

2)企业申报。矿业权人根据指南要求，按规定编制立项申请材料，提交省级管理部门初审。报告内容包括目标任务、实物工作量、预期储量、考核指标、验收方式、项目预算、申请补助额度等。

3)省厅组织初审。省级国土资源部门组织专家对项目立项申请材料进行初审论证，明确项目考核指标、验收方式方法等重点内容，同时对项目预算进行评估评审，初步确定拟补助经费额度。

4)国土资源部、财政部组织审批。对通过省级初审的立项申请材料，国土资源部、财政部组织专家对考核指标、验收方式方法、项目预算进行评审，确定项目拟补助经费额度(项目工程预算的30%～45%)，向矿业权人反馈并达成一致后，报财政部备案并予以批复。

5)项目实施。项目批复后，国土资源部或委托相关单位与矿业权人(项目承担单位)签订项目合同，内容包括项目目标任务、考核指标、验收方式方法、项目预算、拟补助经费额度、项目实施期限等。承担项目的矿业权人据此自行组织实施勘查和管理。国土资源部不组织项目实施过程中的管理。项目终止实施的，应当按照相关要求履行审批手续。

6)检查验收。项目承担单位根据批复的立项申请材料和签订的项目合同组织野外作业施工，在完成任务或实施期满后，应当及时向国土资源部提出验收申请。国土资源部、财政部会同省厅按照项目合同约定的程序和方法及时组织专家验收。

7)补助核算及公示。项目通过验收后，国土资源部按照事先报财政部备案的预算安排建议，根据项目完成情况提出补助建议，主要按完成合同规定工程任务的比例进行补助(如完成合同规定100%工程任务的，补助计划额度的100%；完成合同规定50%工程任务的，补助计划额度的50%，以提供票据为准)，并将验收结果和拟补助金额向社会公示，公示期满后报财政部批复。

8)补助拨付。预算批复下达后，补助资金按照财政国库管理制度有关规定支付至项目承担单位。经核定拨付的后补助经费，由承担单位统筹安排使用。

5.4 保障措施

一是中央财政预算安排，每年补助资金10亿元人民币，以矿产勘查补助专项组织实施；二是强化项目申报单位的法人责任；三是落实有关部门的管理和服务责任；四是制定是矿产勘查后补助制度运行管理办法或实施细则，对项目新开、续作、终止、监管等方面做出明确、具体、可操作的详细规定。

6 结语与思考

澳大利亚、加拿大、美国、日本等国在上个世纪就已成功实施矿产勘查补贴政策，其经验做法为我国实施矿产勘查后补助制度提供了切实可行的参考。同时，我国在家电、汽车、粮食、通讯等行业已施行补助政策，对于同属第一产业工业原材料的矿产资源，同样值得探索尝试。此外，矿产勘查后补助制度的建立与现有的找矿专项也存有差异，与中央地勘基金运作的差异是本制度不以政府名义设置矿业权，政府投入不以收益与返还为目的；与老矿山项目运作的差异是主体准入面向各类性质矿业权人，运作采用合同管理，不进行过程管理、不涉及价款，事后补助，不面向找矿结果。

我国地质和矿业公司(单位)的资本(股权)结构发展模式为国家资本结构型→国有绝对控股资本结构型→国家相对控股资本结构型→混合资本结构型，国有企业的混合所有制过程是主要方向，当前我国企业改革进入深水区，必要的产业政策引导是推进处于深水区企业改革的有效措施之一[15-16]。因矿产勘查不同阶段均具有较高风险，在不同勘查阶段风险结构和风险管控策略不同，所以，在今后需要研究的课题有：①不同勘查阶段(预查、普查和详查等)的风险结构与补助核算方案；②根据不同地区发展现状和发展规划，采用产业政策引导，为实现国家区域经济发展规划和国家产业协调发展，进一步研究区域性差别化补助政策；③整顿具体实际存在的有关问题，有针对性的研究，如前期地质勘查项目质量监控、前期地质勘查报告的第三方评审和成果认定、项目管理体制等。

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Discussion on establishing post-subsidy institution of mineral exploration

MA Cheng1，2，ZHANG Fu-Liang1，2，XIE Guo-gang1，2，JIN Song1，2

(1．Development Research Center，China Geological Survey，Beijing 100037，China；2，Mineral Exploration Technical Guidance Center of Ministry of Land and Resource，Beijing 100120，China)

National energy and resourcessecurity will become a crucial issue.This papertries to establish a mineral exploration post-subsidy institutionwhich is one of the important institutional guaranteesto make a mineral prospecting breakthrough.In this paper，it makesthe related fiscal funds incentive measures of mineral exploration taken by developed countriesgovernmentsas a reference，proposes a mineral exploration post-subsidy system framework，will be a certain reference value on to further highlight the subject position of enterprisesinmineral prospecting and increase the social capital’s enthusiasmin mineralprospecting.

mineral exploration；post subsidy；energy and resources security

2015-01-10

中国地质调查局地质矿产调查与评价专项下属整装勘查配套政策研究子项目资助(编号：12120115033001)

马骋(1982-)，男，博士，2012年毕业于昆明理工大学矿产资源经济专业，现任工程师，主要从事矿产资源相关配套政策研究工作。E-mail：32210591@qq.com。

张福良(1968-)，男，汉族，博士，研究员，主要从事矿产资源勘查开发管理研究工作。

F407.1

A

1004-4051(2015)08-0037-04