宁夏新型城镇化建设的思考

朱琳

近年来，宁夏的新型城镇化建设取得了飞速发展，城乡建设发生了日新月异的变化。2011年，沿黄经济区被纳入全国“两横三纵”城市化战略格局。2012年9月，国务院批准宁夏设立内陆开放型经济试验区，继续推进宁南区域中心城市和大县城建设的重大战略决策，进一步增强了宁夏城镇化发展的动力。为了解宁夏城镇化建设水平，课题组选取隆德、中宁、平罗三县，通过实地考察和召开小型座谈会的方式对当地的城镇化建设进行全面了解。

一、宁夏城镇化的整体情况和调研地区的建设水平

（一）整体情况

截至2013年底，宁夏全区总人口655万人，城镇人口347.96万，城镇化率达到54.67%，首府银川市城镇化率达76.04%。银川、石嘴山、吴忠、中卫、固原、平罗等一批城市新区相继建成;各地加大老城区、旧街巷和城中村改造力度，完善基础设施，提升城镇服务功能;物流、金融、房地产、旅游等现代服务业加快发展，有力提升了城镇经济实力，城镇吸纳能力显著增强。

（二）调研地区的建设水平

1.隆德县是革命老区和六盘山集中连片特殊困难地区，总面积985平方公里，总人口18.3万人，城镇化率为24%。2014年全县地区生产总值达到19.24亿元，同比增长12.7%;固定资产投资总额为38.6亿元，同比增长28.9%;城镇居民人均可支配收入7844元，增长11.5%;农民人均现金收入2412元，增长15%。

2.中宁县按照“一城三区、南展北扩”的发展思路，注重设施配套，强化服务功能，提升承载力，加快城乡建设步伐，县城建成区面积达到14.6平方公里，城镇化率达到40%，县城基本形成了以旧城改造、滨河新区、石空工业城三区建设并重，以石空、新堡区两翼发展的“一城三区”、“一核两翼”、“七纵六横”的城市发展格局，人民群众的生活质量明显提高。

3.平罗县面积为1568平方公里，人口近30万，近年来，平罗县抢抓自治区实施“两大”战略、推进“两区”建设等重大机遇，强化产业支撑，深化农村改革，加强基础配套，优化服务保障，新型城镇化得到了较快发展，城镇化率达到52%。

二、推进城镇化的主要政策措施与经验

（一）强调总体规划，引领城镇化发展方向

隆德县以县城总规为龙头，突出“生态文化旅游”县城定位，构建“三横四纵”城市路网格局，打造功能区，扩大县城面积，改造城市主干道，把大县城建设、小城镇建设、与产业开发统筹规划，同步推进城镇化、工业化和农业产业化进程。中宁县制定了高标准的《中宁县县城总体规划》，促进城乡规划与社会事业协调发展，并针对各大重点项目、重点街区、重点路段进行规划设计。平罗县先后完成《城市建设总体规划》、《土地利用总体规划》、《村庄布局建设规划》以及其他重点小城镇总体规划修编，为科学发展新型城镇化奠定了基础。

（二）加强基础建设，提升城市综合承载能力

隆德县“一环三纵四横”的城市路网格局初步形成，建成县集中供热热源厂，集中供热率达到98%以上，建成县第三水厂，改造提升供、排水管网。平罗县按照“大空间、低密度、大绿地、宽马路、现代化、和谐型”的理念，推进实施城市棚户区、老旧小区整体改造、集中供热管网改造等项目，近3年来投入城市建设资金53.8亿元，县城建成区面积达到15.7平方公里。中宁县共改造开发建设住宅小区30多个，面积120多万平方米，投入旧城改造建设资金30多亿元，基本建成保障性住房6139套，廉租住房实物配租近2000套，极大地改善了主城区居民居住环境。

（三）突出产业带动，促进农民就业

平罗县实施工业经济“四个双百亿工程”，重点发展精细化工、多元合金、煤化工、装备制造、生物科技、农产品加工六大产业集群，全县规划企业大道105家，创造就业岗位2.15万个。通过“抓基地、举龙头、创品牌、活流通”，扶持和引导142家规模以上农产品加工企业技改扩建，发展农业特色产业，实现农村劳动力就近就地转移就业3万余人。隆德县开工建设六盘山产业园区，截至目前整合项目资金8800多万元，先后招商引进22家企业入驻园区，累计完成投资5.6亿元，极大解决了就业问题。

（四）注重改善民生，强化社会保障服务

平罗县新改建各类学校20余所，建成职教中心，吸引农村居民子女进城求学，带动农民进城落户，完善城乡居民最低生活保障制度，扩建医院、公共卫生服务中心、妇幼保健院。中宁县石空工业城是集新材料循环经济示范区后勤保障、商贸服务于一体的滨河生态小城镇，承担着为工业园区务工人员配套服务、商贸物流、休闲娱乐等重要功能。工业城建成后不仅可以解决园区产业工人住房难问题，并为石空工业城及周边群众提供集生产、生活、生态、休闲为一体的优质服务。

（五）推进土地制度改革，创新城乡融合体制

平罗县在全区率先开展农村集体土地确权颁证，明晰了农村集体土地所有权、农民土地承包经营权、集体荒地经营权、宅基地使用权、房屋所有权“五项权属”，率先探索建立农民“三权”自愿永久退出补偿机制、农村土地经营权抵押贷款机制、现代农业生产经营机制“三项机制”，盘活农村闲置宅基地和房屋等资源。

三、推进城镇化建设中存在的主要问题

（一）产业支撑能力有限，辐射带动能力较弱

产业整体规模小、布局分散，与城镇发展的协同性不够，吸纳能力相对较弱，城镇人口增加受行政区划调整、征地拆迁等偶然因素影响大，依靠产业发展吸纳非农人口进城的城镇化主流渠道作用不够突出。现代农业对城镇化发展的推力、新型工业对城镇化发展的拉力和第三产业对城镇化发展的后续支持力还不够强。影响了人口集聚，小城镇发展缺乏区域特色，优势产业发展规模小，发展模式粗放。

（二）城镇化实现程度较低，基础设施还不完善

调研的三个县普遍存在部分老旧小区危旧房屋数量多，排污、排水等设施老化等问题，特别是小城镇公共基础设施不配套，综合服务水平较差。城镇化进程中，城镇人口和用地规模扩张快于相应的经济活动聚集、社会结构转化和基础设施、公共服务配置，城镇化率与所要求达到的社会经济发展质量水平还存在一定的差距，城镇化应有的经济、社会、生态、环境效应尚不明显。

（三）各项规划的编制相对滞后，不能很好地指导城市建设

各市县的城市空间结构已发生变化，需要重新调整修编县城整体规划，有的市县比如中宁县近期规划年限已到，需要编制新的五年规划，2009年实施的规划调整修编没有将石空工业园区和宁新物流园统一纳入到县城总体规划中，致使其成为独立体，弱化了与城区的联系。此外，“大社区”、“大村庄”布局建设规划尚未编制出来，影响了新型农村大社区建设。

（四）资金投入渠道单一，缺乏有效引入机制

城镇化是工业化过程中农业人口向非农产业转移、农村人口向城镇转移的过程。从公共服务均等化目标出发，城镇化过程中将产生对基础设施以及其他公共服务的大量需求，相应的建设资金保障是一个重要环节。调研中我们发现，目前的城镇建设投入多数以政府为主，缺乏有效的吸引社会资本机制，绝大多数城镇化建设项目资金匮乏，不能适应城镇化加速推进的需要。

（五）体制性障碍依然存在，保障机制不够健全

城乡一体的户籍管理、均等化的公共服务和全民共享的社会保障体制尚不健全;人口、资金、资源合理流动和区域市场开放等方面还存在行政壁垒。农民在向城镇转移、向市民转化的过程中，医疗服务、子女求学、安居就业、社会保险、生活保障等制度方面还不很健全。

四、推进宁夏全面建设新型城镇化的对策建议

（一）坚持规划先行，修编具体城市规划

在实施城镇化建设过程中，必须强化规划意识，突出规划的科学性、权威性和超前性，借鉴发达地区和周边城市规划建设中的优点，组织专门力量进行科学论证，搞好城乡规划的调整修编工作。重点搞好城市详细规划和单项专业规划修编，搞好村镇规划，完善修编集镇规划、塞上村民新居、旧村庄整治规划、大社区、大村庄布局规划，使农村一般村庄向中心村靠拢，中心村向集镇聚集，村民建房向大社区、大村庄聚集，切实提高城乡居民居住质量。

（二）实施政策倾斜，推动城乡发展一体化进程

简化管理层次，形成中央、省、市县的三级财政架构，帮助财力薄弱地区建立县乡最低财力保障制度，确保基层政府运转资金的基本需要，切实提高民生事项、公共安全等的支出水平。农村基础设施和公共服务设施欠账较多，需要给予更多倾斜支持，使一部分农民能够享受到与城市居民相同的基本公共服务，引导城市资金、技术、信息等要素向农村流动，城市公交、供水、燃气、污水和垃圾处理等公共基础设施向周边农村延伸，提高城乡公共服务共享水平。

（三）积极推进户籍制度改革，促进人口自由流动

在推进户籍和人口迁移体制改革方面，国家应建立城乡一体的居住证制度，以举家迁徙的新生代农民工为重点，以就业年限或居住年限或社保参与年限为基准，加快放开中小城市落户限制，适宜采取循序渐进的方式实行户籍制度改革，允许具备一定条件、有较好自我生存和发展能力的一部分农村人口进城，从事非农产业。

（四）改革土地使用管理制度，提高土地利用率

城镇化发展与土地问题密切相关，一方面关系到城市开发建设用地，另一方面关系进镇农民的切身利益，所以必须妥善处理。城建用地应依据有偿使用的原则和城镇土地利用规划，发布城镇建设规划和年度建设计划，先征为国有，再将使用权出让或者出租给使用者。对农民进镇建房、经营性用地实行优惠政策，降低农民进城的门槛，加快城市化进程。

（五）大力发展第三产业，促进农民就业

城镇产业结构的调整和优化将为城镇的发展注入活力和动力，是解决城镇就业问题的根本途径。国内外经验证明，第三产业吸纳劳动力潜力相当大，是三次产业中唯一可以长期增加就业的产业，因此，西北城镇化在大力突进工业化的同时，应该着力提升第三产业比重，积极挖掘第三产业吸纳就业的能力，活跃城镇经济，为加快农村人口居住向城镇集中提供必要条件。

（六）提高农民就业能力，提升城镇综合承载力

实行积极的就业政策，广开就业门路，拓宽就业渠道，培育和发展劳动力市场，完善就业服务体系，加强就业指导、介绍、培训等工作，通过技能的提高实现收入的增长，改善生活和工作状况。从方便就业的角度加强保障房建设，保留适当规模低成本住宅，大力发展公共交通，降低群众出行成本。积极推进保障性住房建设，建立多层次住房供应体系;加强市政基础设施和公共服务设施建设，拓展供水、供电、供气、供热的覆盖面，提高保障率。

（作者单位：北方民族大学经济学院）

责任编辑：杨再梅