创新跨区域行政体制 促进区域协同发展

国家行政学院课题组

习近平总书记在关于推进京津冀协同发展的讲话中指出，要积极推进区域发展体制机制创新，探索完善城市群布局和形态、优化开发区域发展。改革开放以来，我国已形成了长三角、珠三角、京津冀三大城市群。今年4月国务院发布的《国家新型城镇化规划》中，提出要“优化提升东部地区城市群”、“培育发展中西部地区城市群”，在全国建成若干个大小不等的城市群。城市群作为城市化进程的必然产物，正在成为我国新型城镇化建设的重点与发展方向。

一、城市群催生了一系列区域公共问题

随着城市群的形成与扩大，同处一个“群”的各个城市之间经济联系、人员往来、要素流动比以往任何时候更加频繁和多变。与此同时，一系列影响和涉及城市群中各个城市的若干共同问题开始凸现。一是环境、生态、流域问题。如各地常常遭遇的流域水污染问题、雾霾问题等。二是区域基础设施建设问题。主要包括：某些具有较大规模效应的基础设施如机场、港口等在区域内统筹布局、协调使用管理的问题;区域内基础设施在各行政区交界处的协调联通问题等。三是省区交界地带的贫困县问题。各行政区交界处的治理历来是政府治理中的老大难问题，当前“环北京贫困带”即为其中一例。四是基本公共服务不平等问题。随着城市群的形成，区域内人员往来频繁，进而产生了对于区域内基本公共服务均等化的迫切需要，尤其是教育、医疗、社会保障等方面。五是行政区经济问题。随着城市群的形成，各地之间经济联系增强，但各地基于自身利益考虑，常有阻碍市场主体经济自由联合、统一市场形成之举，对区域一体化形成阻碍。由于区域公共问题跨越了传统的自然地理界限和原有的行政区划范围，涉及多地、多个行政主体，属于典型的“复杂社会中的复杂问题”。随着我国城镇化进程的加快，这些问题正在成为普遍和共性的问题，且在各地呈现出不同的发展状态，有的地区已经发生，有的地区正在发生，还有一些地区未来也会发生。因此需要超越以某一个地方政府为应对主体的传统思维与体制，努力构建以推进区域协作为目标，多层级、多主体共同参与的跨区域行政体制。

二、现有区域协作机制存在的主要问题

我国历来有推进区域协作的传统。建国以来，中央政府就一直牵头组织各省对西藏、新疆的对口援助，持续至今。2008年，四川汶川发生“5.12”特大地震，中央政府再次组织了各地对震区灾后重建的对口援助，取得了非凡的成功。改革开放以后，出现了各地方政府之间为加强区域合作而进行的各类自主协作，如上世纪80年代长三角地区的经协会、90年代以后的城市间合作框架协议、以及近年来多地的同城化行动等，都在不同程度上适应了我国经济市场化、人口城市化的历史进程，在一定程度上推进了相邻地区之间的经济与社会发展协作。但是必须看到，由于种种原因，我国现有的区域协作无论从机制还是效果看，总体存在很多困难与问题，各类区域协作要么无疾而终，要么阻碍重重。这主要表现在：一是现有区域协作组织的权威性不高，缺乏有效的利益协调机制，一旦面临涉及各方利益的重大复杂问题，各方分歧立现，协调困难，协作难于推进。二是现有区域协作主要通过定期或不定期会议、协议等方式进行，制度化程度较低，一旦外部条件稍有变化，合作即趋于停顿。三是缺乏有力的政策工具来推进区域治理目标的实现。四是现有区域协作仅限于政府之间的合作，企业和社会方面的参与几乎没有。凡此种种，都使得区域协作的推进很不理想，影响了区域协同发展。

三、促进区域协同发展需要创新跨区域行政体制

为了适应我国城市群和区域协同发展的需要，需要总结、借鉴国外处理区域公共问题的成功经验，积极探索各类跨区域的行政管理体制，大力促进区域协作。

（一）谨慎使用行政区划调整的“利器”

当前在讨论区域一体化问题时，有一种意见是通过调整行政区划使行政区域与问题区域相一致，从而达到快速协调解决各类区域问题的目的。这种建议有一定道理，但由此引起的社会振荡太大，成本过高。如果仔细分析当前制约区域协同发展的各类问题就可以发现，必须通过区划调整来解决的，主要是因人口大量集聚而导致的城市空间狭窄、地方政府治理权限过小的问题。在这种情况下，的确可通过区划调整将原来属于农村的部分区域调入城市区域，或者推动如经济发达县（镇）改（设）市，或者调整市辖区等等。除此之外的一些重大区域公共问题，如行政区经济、基本公共服务不均等、区域规划、产业调整、基础设施统筹等，都不需要运用区划调整而“用力过猛”，而应当以强化区域协作为着力点，徐图以进。考虑到即使通过区划调整解决了一些问题，但或迟或早这些问题还会在新的区划层面上重新出现时，就更是如此。

（二）设立区域委员会

相对于调整行政区划，设立区域委员会是一个较为温和且更为可行的办法，适用于推进某一区域的一体化发展。比如当年韩国在推进首都圈整备行动中，就在中央层面专门设立了“首都圈整备委员会”。在我国，以下两种情况下可考虑设立区域委员会，一是像京津冀一体化这样带有显著政府意图的国家战略;二是在涉及多个省级行政区的区域协同之中。区域委员会可有几种设立方式：由中央牵头设立，由地区合作产生，或在现在相关部委中设立专司区域协调的机构，负责协调区域内各地方政府的行动。区域委员会的职责主要是进行长期规划、实施区域政策，可根据需要影响地方政府的实际运作。

（三）设立专门处理区域公共问题的联合机构

对于那些重点集中在一个或几个方面的区域协作，则可考虑设立专司特定问题的某种区域联合机构，比如美国的大都市规划组织（MPO）、温哥华大都市区的区域理事会，都是针对特定区域内特定问题（如交通规划、空气质量控制、水处理、垃圾管理等）成立的特定机构。除章程规定的权责之外，这些特定机构无干预地方政府运作的其它权力，易于为各方接受。在我国目前的区域协作中，大部分问题是可以通过这种方式来谋求解决的，比如区域规划、产业布局、应急处置、流域管理、生态协作、基础设施的互联互通等，当然其中要特别重视设计出有实实在在约束力、能妥善平衡各方利益的行政、财政规则，同时还要有保证实施的相关政策工具等。

（四）制定有约束力的区域协作规则

无论是设立区域委员会、还是某种区域联合机构，关键点之一都在于要有对合作各方形成有明确约束力的相关规则。从国外的经验看，无论是国家合作，还是地方政府之间的合作，通常都有相应的法律约束，比如欧盟各国的合作有欧盟条约、美国有各类州际协议等。在我国，总体而言还不具备出台区域协作相关法律的条件，但可在国务院层面、在各部委的具体管理层面，形成要求各地参与区域协作的相关行政规则，如特定的区域规划、流域管理办法、空气质量控制条例等，如区域内地方政府公然违反这一规制，就应当启动行政问责程序，以对各方形成约束。只有如此，才能抑制区域协作因一方的不合作导致的整体协作破裂的“坏孩子”行径。

（五）设计推动区域协作的政策工具

区域协作要从概念到实践、到取得实实在在的成效，关键点之二在于必须要有相应的政策执行工具。从国内外经验来看，主要有两方面：一是按所要解决的区域公共问题的特点，设立由各协作方共同参与的工作团队，如专家小组、公众小组、政府工作团队等，分别负责各阶段的执行、检查、评估、改善等，以保证问题的切实解决与长期稳定。二是要有相应的技术分析工具，由于区域公共问题通常具有高度的专业性，如流域水质问题、大气污染问题、基础设施统筹问题，需要专家提供具体的可选方案、成本测算与工作推进程序等，为此需要有专门的技术模型、成本分析、信息分享等技术工具。总之，政策工具是解决复杂的区域问题、设计利益平衡机制的关键所在，这方面需要大力创新和加强。

（六）设计区域公共财政体制

解决区域公共问题的关键点之三在于资金。由于区域问题属于“区域”而非全国性问题，相关资金需求不可能全部寄望于中央政府，更现实的是各方面资金的集合。在此基础上，既要有解决区域公共问题所需资金的成本分摊机制，也要有区域协作所产生利益的分享机制，为此，需要研究相应的区域公共财政体制。区域公共财政体制的要点是，依据要解决的区域公共问题的性质，引入专业人员与技术分析，形成科学合理、各方易于接受的成本分摊和收益共享机制。

（七）推进政府、市场与社会组织的多元协作

区域问题影响的并不只是政府，而是整个区域内的市场主体和社会公众。从国外的经验看，来自公众的意见与公众参与是推进区域公共问题得以提上议事日程、推动相关地方政府密切合作的重要外部动力源。近期我国京津冀地区的一体化进程也表明，如果没有来自市场主体的自愿参与，政府政策推行起来颇有困难。因此，推动区域公共问题的解决要积极听取公众意见，主动形成政府、市场、公众的多元参与机制，方能获得行动“最大公约数”效应。除了以上方式，区域协同中还涉及一些深层次体制机制问题，如行政区经济问题、基本公共服务不平等等，需要通过进一步厘清政府与市场的边界、深入转变政府职能、进一步厘清中央与地方事权范围等，以谋求相应的解决之道。总之，随着我国城市群的形成，区域协同越来越成为一个普遍问题。推进区域协同，需要适应新情况、新问题，破除行政分割的藩蓠，积极创·提高相应的技术水平，多管齐下，方有望取得区域协同发展的实际成效。

（执笔： 经济学部 冯俏彬）

责任编辑：杨再梅