上海市“198”区域工业用地减量化对镇村利益的影响分析及对策研究

刘 静，陆靖慧，叶 子，夏 菁，徐蕴慧

（上海市建设用地和土地整理事务中心，上海 200003）

在当前上海建设全球城市及提升国际竞争力格局大背景下，集中建设区外的现状工业用地（即“198区域”）减量化对优化城乡建设用地布局、推进产业升级，倒逼城市转型发展具有重要意义[1～4]。上海市委市政府高度重视该项工作，明确要强化“198”区域工业用地的业态管理和综合治理，加大土地整理复垦力度[5]，上下联动、政策聚焦、资金整合，以土地综合整治为平台，编制实施郊野单元规划，积极推动“198区域”工业用地减量复垦工作[6,7]。但“198”区域工业用地的减量化可能会直接或间接影响到镇村的经济、社会和生态等利益，在开展减量化工作时如何协调各方利益，保证镇村集体经济组织的发展与壮大，是我们亟需研究和解决的问题。

1 198工业用地基本情况分析

1.1 数量及分布情况

根据2010年底土地利用现状数据，198区域工业用地总面积184km2，占集建区外建设用地总面积的23.59%。从绝对数量来看，嘉定、浦东、奉贤和松江等区分布较多，均超过3000hm2；金山、闵行、宝山等区分布较少，均低于1500hm2。从相对比例来讲，崇明县“198”区域工业用地面积占县域工业用地总面积比例较高（48%），接近50%，嘉定、青浦、松江、奉贤占比基本在35%左右，金山区次之（21%），占比低于20%的有三个区县，分别是浦东新区、宝山区和闵行区（图1）。图斑空间布局相对较为零散。

1.2 权属构成情况分析

根据全市第一批31个重点郊野单元“198”区域现状工业用地的权属调查结果，“198”图斑总面积约为7400hm2，其中集体土地面积5180hm2，占总面积的71%，国有土地面积2220hm2，占总面积的29%。其中，集体土地中地上房屋已转制为企业或个人所有的约占集体土地总面积的71%。在上海9个郊区县中，闵行区的重点郊野单元“198”区域现状工业用地中的集体土地占比最高，达92%，其中84%的集体土地已经转制为企业和个人所有；崇明县集体土地占比最低，但也超过了半数，达55%，其中48%的集体土地转制为企业和个人所有（图2）。

1.3 工业用地利用强度分析

“198”区域工业用地利用强度相对不高。松江区小昆山镇减量的97家工业企业占用土地面积22.68hm2，建筑面积为10.98万m2，容积率仅为0.48。浦东新区大团镇减量的92家企业占地面积32.05hm2，建筑面积13.11万m2，综合容积率仅为0.41。

图1 上海九个郊区县“198”区域工业用地面积及其占比Fig.1 The industrial land acreage and proportion of “198” area in 9 suburban districts of Shanghai

图2 上海九个郊区县“198”区域权属情况（附注：集体土地比例=未改制比例+已改制比例）Fig.2 The industrial land ownership situation of “198” area in 9 suburban districts of Shanghai

1.4 工业用地效能分析

市域工业用地利用效益不均衡，集建区外（主要是“198”区域）存在着大量的低效工业用地。以松江区小昆山镇为例，从工业产值来看，该镇2013年工业用地效能仅为1.935亿元/km2，与全市平均值45亿元/km2（2012年）、松江工业园区67.7亿元/km2相比，“198区域”工业企业的产值明显较低；从工业结构来看，“198”区域零星分布的工业企业绝大多数集中在机械制造、纺织服装加工和四大特种工艺类行业等低端产业，多数企业生产规模较小，耗能大，污染大，存在一定的安全隐患。

2 “198”区域工业用地减量化对镇村利益的影响

2.1 对经济利益的影响

（1）对地方政府税收的影响

“198”区域工业用地减量会导致乡镇的税收收入（包括向乡镇缴纳的增值税、营业税、企业所得税，城建税、教育费附加、印花税、城镇土地使用税、房产税和代扣缴纳的个人所得税等）减少。以小昆山镇为例，2013年“198”区域零星分布的97家工业企业共上缴税收1508.67万元，亩均税收2.44万元。其减量化后必然会对镇政府及各村级集体经济组织的财政收入将带来一定的冲击，但由于这部分企业多数属于传统的资源消耗型、发展粗放型产业，效益相对较差，对乡镇税收收入的影响有限。

（2）对村集体经济组织租金收入的影响

经调查，目前各村年收入主要由村集体自有经营性物业出租租金、转移支付、招商引资奖励费以及机动地承包经营收入等部分组成。总体抽样调查情况显示，目前各村租金收入占村集体经济组织总收入的比重大部分在30%以下，主要原因是“198”区域企业改制比例总体较高。

“198”区域减量化对不同区位、发展阶段村集体经济组织在收入方面的影响不同。对纯农村庄，其城镇化水平相对较低，“198”区域工业用地数量较少，租金收入在村集体经济组织收入中占比较小；对于工业化程度较高的村庄，其村办企业、村属厂房等资产较多，租金收入占村集体经济组织总收入比例相对较大。以浦东新区大团镇为例，其16个村的集体经济总收入为3719.67万元，其中土地和厂房租金收入为397.3万元，仅占总收入的10.7%。但镇南村、赵桥村该比例占到了20%以上，“198”减量对其影响相对较大，果园村、扶栏村、龙树村该比例均在1%以下，“198”减量对其影响相对较小（图3）。

图3 浦东新区大团镇各村租金收入占集体经济总收入比重(2013年)Fig.3 Ratio of rental income to total collective economic organizations’income in Datuan town of Pudong new district

2.2 对社会效益的影响

一是对村集体经济组织成员的影响，主要包括对吸纳劳动力能力和对本地就业劳动力收入两方面；二是对总体社会治理等方面的影响。

（1）对吸纳劳动力数量的影响

随着减量化的开展，198区域的工业企业会停止经营，影响本村、本镇的农民就业。从近郊、中郊、远郊三个区域各选一个典型镇对就业情况进行了分析（表1）。

表1 上海郊区典型乡镇企业就业情况统计Table 1 The employment situation of typical township enterprises in suburban districts of Shanghai

近郊的浦江镇，减量化前共容纳就业人口13058人，平均每家企业提供4.1个本地劳动力就业岗位，11.7个外地劳动力就业岗位；中郊的小昆山镇（零星分布企业），减量化前共容纳就业人口1446人，平均每家企业提供8.1个本地劳动力就业岗位，6.7个外地劳动力岗位；远郊的庙镇，减量化前共容纳就业人口1618人，平均每家企业提供9.5个本地劳动力就业岗位，1.5个外地劳动力就业岗位。从数量上看，平均每家企业减量影响劳动力数量大致在10～15人左右，相对来说，减量化对近郊地区的就业影响较大。从人口结构上看，越靠近郊，集建区外企业吸引的外来人口愈多，换言之，相对来说，远郊区的减量化对本地人口的就业影响更大。减量化后，镇村，尤其是远郊镇村，将面临较大的剩余劳动力安置的挑战。

（2）对本地就业劳动力收入的影响

“198”区域工业用地的减量对当地在这些企业就业的劳动力的经济收入也有一定影响。以小昆山为例，2013年，小昆山“198”区域零星分布的97家工业企业共吸纳就业人数1446人次，对这些劳动者而言，在企业中工作所获得的工资收入是他们重要的经济来源。据统计，2013年，这些就业人员的平均工资为34067元/年，人均收入最低为20004元/年，最高的泾德村上海琪宇钣金制造厂人均工资达到64319元/年，人均收入在20000～30000元/年的企业数量最多。减量化后，该部分人员的就业收入将会受到不同程度的影响。

（3）减缓社会治理压力

按照“六普”数据，小昆山镇常住人口51606人，其中户籍人口18572人，仅占36%；浦江镇常住人口29.27万人，其中户籍人口11.12万人，仅占38%。60%以上的外来人口使得村集体经济组织需在社会治安、计生、房管、城建等条线配备队伍，公共管理支出日益增长，社会管理压力较大。“198”区域企业吸引了大部分外来人口就业，工业用地减量后，相应部分外来人口会转移就业，可减少村一级公共管理支出。

2.3 对生态环境效益的影响

“198”区域零星分布的工业企业类型众多，对生态环境的影响也不尽相同，调查结果显示，总体来讲，该区域工业用地普遍存在耗能大、污水纳管情况不理想等问题，对当地生态环境造成了极大的破坏和危害。以小昆山为例，97家企业中对环境污染较大的四大特种工艺类行业企业（铸、锻、热、镀）和化工企业分别有9家和5家，对环境影响稍小的废旧塑料回收利用型企业和仓储物流企业分别有2家和3家，另外还有机械制造、纺织服装、食品加工等产业。减量化后减少了这类点源污染源，小昆山预计每年能减少能耗0.72万吨煤，减少工业污水排放量3.54万吨。嘉北郊野公园一期减量企业128家，预计减少年工业污水排放88万吨，减量化企业所在镇村的生态环境将得到极大的改善。

3 壮大镇村两级集体经济组织利益的对策与措施

“198”区域工业用地单纯地减量会对镇村的租金、税收收入，当地农民的就业以及就业收入等带来一定的负面影响，必须采取相应的措施使得减量化与镇村集体经济组织利益增加相挂钩，与当地农民财产性收入增加相挂钩。

3.1 基本原则

一是坚持“输血”与“造血”并举，积极出台扶持政策，着力构建镇村发展的内生机制。一方面，通过开发建造经营性物业，积极构建长效“造血”机制，构建镇村发展的内生机制；另一方面，在项目开展初期，因“198”工业用地的减量对村级集体经济组织的利益直接造成了影响，且物业建造需要一定的时间，建议通过“输血”机制给镇村予以一定的补贴。

二是坚持强“村”和富民同步，突出形成“造血”机制，着力放大镇村经济发展的内在效应。随着城镇化进程的不断推进，以及减量化工作的开展，集建区外的工业用地将逐步拆除复垦，一方面，要以郊野单元规划为依托，因地制宜，统筹谋划，营造具有地域特色的经营性物业，切实形成长效造血机制；同时，也要解决好因198工业用地减量释放的剩余劳动力就业问题，做到强村与富民同步，在镇域实现产城融合，放大镇村经济发展的内在效应。

3.2 基本措施

当前，上海市政府层面已经出台了一些措施，包括对减量化工业用地予以20万/亩的补贴[8]；增减挂钩政策叠加规划空间奖励，也即在增减挂钩政策的基础上，同时可将减量的建设用地空间按一定比例转化为可供开发的新增用地空间（简称“类集建区”），将所获利益反哺实施减量的集体经济组织，建立镇、村两级集体经济组织长效增收机制[9]；提高带动地块开发强度，也即对与建设用地减量化相挂钩的带动开发地块，可以在一定范围内对控详进行调整，以产生尽可能多的开发带动效益等；“经营造血”地块可定向出让，即在产权清晰、受益人明确的前提下，通过区县人民政府集体决策，可通过在减量化挂钩建新区内的国有建设用地使用权出让中，采取限定地价、竞无偿或限价提供经营性物业（如公共租赁房、配套商业等）的方式，定向用于建设用地减量化的集体经济组织提供长远收益保障等[10]。在以上措施的基础上，也制定了多种措施促进农民再就业，加大了产业、环保等多部门的政策和资源整合力度。同时各区也纷纷出台了各种措施支持减量化工作开展，明确对减量化所得“双指标”可以进行收购，当前，金山区收购价格为70万/亩[11]，嘉定区为100万/亩[12]。

总体来说，壮大减量化镇村集体经济组织长效收益的核心是在区（县）层面依据不同乡镇的经济发展水平、区位条件、土地需求以及规划条件等，加强总体统筹，安排好类集建区，使用好“双指标”。

3.3 运作模式设计

在上述基本措施基础上，充分利用现有政策，对集体经济组织造血机制的运转模式进行设计。“198”区域工业用地资产转换包括指标交易、物业置换、作价入股等多种模式，在具体应用时，可综合使用，最大程度发挥工业用地资产的作用。

（1）指标交易模式

将实施减量化所得新增建设用地计划指标和耕地占补平衡指标在一定区域指标交易平台上进行交易的做法。该种模式较适于远郊地区，其经济发展相对落后，地价较低，产业用地出让所获得收益低于指标买卖所得收益。而对于近郊经济较为发达的乡镇，其一般耕地占补后备资源不足，且在当前新增建设用地计划日趋收紧的情况下，“双指标”均缺乏，有购进指标的需求。通过指标有偿交易流转制度，加大对建设用地减量化区域的支持力度，弥补减量化成本。该模式通常和其它模式配合使用。

（2）镇内物业置换模式

以镇（乡）作为一个系统，集建区外建设用地减量后，利用产生的“类集建区”及“双指标”在工业区块内落地标准厂房或结合农民安置基地建设配套商业用房，各村按照拆除“198”企业用地面积、建筑面积等折算标准厂房或按照“198”区域租金收益损失份额及其它参考因素分配商业用房，后续通过经营性物业获取长效收益，形成增收机制。

（3）全区统筹物业置换模式

该模式下，各乡镇均拿出一部分“类集建区”空间由全区统筹，在新城周边等级差地租效益显著的区域布局、开发、建造经营性物业，各镇或村集体经济组织享有与自己贡献类集建区和“双指标”价值相匹配的物业份额，通过该物业的长期经营获取长效收益。该模式可充分彰显级差地租收益，更有利于区域总体层面空间布局以及产业结构的优化和调整，但由于涉及到利益方较多，总体统筹难度也相对较大。

（4）作价入股模式

该模式将拆旧区和建新区统筹考虑，引入社会资本，成立项目经营公司，各村以其拆旧区的土地发展权（包括应该返还的类集建区空间，新增建设用地计划指标）和土地整治补充的耕地占补平衡指标入股，通过在类集建区建造经营性物业，达到长效造血的效果。具体可采用PPP模式，地产公司和政府联合共建，将小城镇生产、生活、居住空间统筹规划、统筹开发，地产公司获取经营性物业一定年限的经营权，之后交予镇政府作为村、镇集体经济组织长效造血之源。

在同一个项目中，指标调剂模式、物业置换模式和作价入股三种典型模式可以使用一种或者多种，同时“198”工业用地的减量、置换物业的建造应与农业现代化布局规划等一并开展，三产联动，激发郊野地区内生发展动力，促进郊野地区生态环境改善，提高农民财产性收入水平，壮大镇村集体经济组织长效收益。

4 结论与讨论

一是“198”区域工业用地布局相对分散、70%土地归集体所有，50%房屋归私人所有，利用强度相对不高，效益相对较差。二是“198”区域工业用地减量短期内会使镇级税收收入及村集体经济组织租金收入出现一定程度的降低；同时，吸纳劳动力就业能力降低，基本减少一个企业，平均影响就业数量在15人左右，就业劳动力年经济收入每年减少3.5万元左右；另外，可以直接地积极地降低公共管理成本，减少污染源，改善生态环境。三是针对“198”区域工业用地对镇村经济利益造成的负面影响，要坚持“输血”与“造血”并举，突出形成“造血机制”，着力放大镇村经济发展的内在效应，充分利用现有政策，积极探索指标交易模式、镇内物业置换模式、全区统筹物业置换模式、作价入股模式等运作模式。

需要讨论的是，本文仅以部分乡镇为例，对“198”工业用地减量对镇村利益的影响进行了分析，对全市面上总体情况的判断具有一定的局限性，后续有待进一步拓展研究范围；而对于壮大镇村集体经济组织运作模式的设计还停留在设想层面，这当中主要涉及到乡镇与乡镇之间的利益平衡问题，尚有待进一步深化研究，并通过试点逐步予以完善。

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