水电工程生态补偿机制研究

金弈，张轶超，谭奇林

(中国电建集团北京勘测设计研究院有限公司， 北京 100024)

水电工程生态补偿机制研究

金弈，张轶超，谭奇林

(中国电建集团北京勘测设计研究院有限公司， 北京 100024)

为做好水电开发中的环境保护，研究提出了水电工程生态补偿的定义，建立了水电工程生态补偿体系。结合水电工程实例，对我国已经实施的水电工程生态补偿相关法规、规章、标准、生态保护措施和生态系统服务价值进行了研究。结果表明，我国水电工程陆生生态补偿费用已达到甚至超过了其服务价值，但水生生态的补偿则难以实现或补偿不足。从加强执行管理、加强水生生态补偿研究和建立长效生态补偿机制等方面提出了完善水电工程生态补偿的建议。

水电工程；抑损补偿；增益补偿；生态补偿机制；生态系统服务价值

2012年11月，党的十八大报告中提出：要大力推进生态文明建设，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。我国是水电建设大国。近些年来，水电工程开发对生态环境的影响问题成为了全社会广泛关注的焦点。为更好地促进水电开发与社会、经济、环境的协调发展，有必要深入定量研究水电开发对生态环境造成的影响，分析已有的生态补偿机制并提出合理建议。

1 水电工程生态补偿体系概述

1.1 水电工程生态补偿含义

国内外学者对生态补偿的研究尚无定论，但众多学者已经从多个角度对生态补偿的内涵、目的、方法进行了描述，并达成了某些共识：生态补偿的理论基础是破坏生态环境的行为造成的负外部性的内部化，以及保护和建设生态环境产生的正外部性的内部化；生态补偿的目的是保护人类赖以生存的生态环境；生态补偿应考虑的对象是生态系统，具体是针对生态系统的服务功能；水电工程生态补偿机制需从生态系统的角度展开，从补偿对象、补偿标准、补偿方式3个方面进行探讨。

结合生态补偿的理论、已有研究成果和水电工程生态环境影响实践，本研究认为，水电工程生态补偿是指：为实现水电工程中的生态保护，采用经济手段对受水电工程不利影响的水生(河流等)生态系统和陆生(森林、草地、农田等)生态系统进行恢复、重建和保护，同时对水电开发者在水电工程中产生生态效益的生态保护行为进行激励。

1.2 水电工程生态补偿体系

分析国内外生态补偿体系研究成果和实践，结合我国水电行业生态补偿的具体情况，研究建立了水电工程的生态补偿体系，包括补偿类型、补偿主体、补偿客体、补偿标准和补偿方式等。水电工程生态补偿体系如表1所示。

生态补偿包含抑损补偿和增益补偿两方面内容。抑损补偿主要是对受水电工程不利影响的生态系统服务功能进行保护或恢复，增益补偿主要是对水电开发者的生态保护行为进行激励。

1.3 水电工程生态补偿标准

目前，生态补偿标准的确定基础主要包括价值理论、市场理论和半市场理论。理论界的一般观点是：生态系统服务价值可以作为生态补偿标准的理论上限，而不适合作为实际的生态补偿标准。另一种观点是：以成本为基础，以保持生态系统健康、持续发挥服务功能为目的，分析生态系统所需的各项经营成本，从而确定生态系统经营过程中需要提供多少经济补偿。也有学者[1]提出，合理的补偿标准应介于上述两个标准之间，根据受益地区和部门可能的经济承受能力，采取综合评价方法，最终提出生态补偿标准。

表1 水电工程生态补偿体系

本研究认为，水电工程生态补偿标准的确定可以考虑采用以下两种方法：

(1)对陆生生态系统依照服务价值进行补偿

根据生态系统服务功能理论，按照提供产品服务、调节服务、支持服务、文化娱乐服务四大功能类型对受水电工程影响的生态系统的服务功能进行分类评价。目前，国内对森林、草地、农田生态系统的服务价值有较深入的研究，服务价值估算方法相对较成熟。对于水电工程的陆生生态系统的生态补偿，可以主要以服务价值的估算结果作为制定生态补偿标准的参考。

(2)对水生生态系统按服务功能进行补偿或恢复

对水电工程而言，水生生态系统的调节服务、支持服务、文化娱乐服务这三部分功能蕴含的价值较大。目前，国内外还没有研究出成熟的价值估算方法。因此，水电工程现阶段主要采用对水生生态系统功能进行恢复的费用，作为水生生态补偿的标准。

2 水电工程生态补偿实践分析

水电工程生态补偿相关实践表现在两个方面，一是国家和地方制定的生态保护相关法规、规章、标准；二是水电工程中采取的生态保护措施。

2.1 陆生生态补偿

2.1.1 服务价值

对于受水电工程不利影响的陆地生态系统，目前关于其服务价值估算的方法相对较成熟。国外许多学者从不同的角度对生态系统的服务功能及其价值评估进行了研究。我国的一些学者也对生态系统服务价值的评估进行了积极的尝试研究，代表性的研究主要为谢高地等[2]对2007年我国森林、草地、农田、湿地、河流湖泊、荒漠生态系统单位面积服务价值的研究成果，其研究成果如表2所示。

表2 2007年我国主要生态系统服务价值

2.1.2 案例分析

以云南省某水电项目为例，分析现行的林地、草地、农田生态补偿费用与生态系统服务价值之间的关系。

以森林生态系统为例。根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》、《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》、《财政部、国家林业局关于印发〈森林植被恢复费征收使用管理暂行办法〉的通知》和《中华人民共和国水土保持法实施条例》等法规文件，涉及的森林补偿费用包括以下4项。

林地补偿费、安置补助费和林木补偿费。征用林地中用材林的林地补偿费按4倍计；安置补助费按4倍计；林木蓄积量按60 m3/hm2计，单价为350元/m3，林木补偿按采伐木材价值的50%计。灌木林的林地补偿费和林木补偿费按用材林的40%计；安置补助费按用材林的20%计。经计算，用材林的补偿为98 700元/hm2，灌木林为38 640元/hm2，平均为68 670元/hm2。

耕地占用税。占用林地、牧草地也需缴纳耕地占用税。人均耕地不超过1亩的地区(以县级行政区域为单位，下同)，一般为10～50元/m2，按最低10元/m2计，则需缴纳100 000元/hm2。

森林植被恢复费。森林植被恢复费针对用材林林地、经济林林地、薪炭林林地、苗圃地，按6元/m2收取，相当于60 000元/hm2。

水土保持设施补偿费。云南省的标准是：损坏水土保持生物设施的，按生产建设占地面积一次性征收补偿费1～1.50元/m2。若按1元/m2，则为10 000元/hm2。

以上4项合计为238 670元/hm2，即为该项目林地的生态补偿费用，为一次性补偿的现值费用。中国科学院生态环境研究中心专题研究认为，该项目影响的林地生态服务价值约为13 300元/(hm2·a)，水电工程经济评价计算期一般为运行后30年，将30年的费用折成现值，社会折现率取8%，则该项目林地生态30年服务价值现值为149 729元/hm2。通过分析可知，在取费标准较低的情况下，该水电项目的林地补偿费用已超过本项目的林地生态系统的服务价值。

根据谢高地等[3]的研究成果，我国不同区域草地生态系统的服务价值为212.8～1 474.3美元/(hm2·a)，约合1 762～12 207元/(hm2·a)。该项目草地的生态服务价值为9 455元/(hm2·a)，30年现值为106 442元/hm2，50年现值为115 668元/hm2。该项目草地的生态补偿费用为128 000元/hm2，已达到其生态系统服务价值。

根据孙新章等[4]的研究成果，2003年中国农田提供的服务功能价值平均约为189 60.6元/hm2。该项目水田的生态服务价值为18 721.9元/(hm2·a)，30年的现值为210 767元/hm2，50年的现值为229 034元/hm2。该项目水田征地生态补偿标准为现值319 100元/hm2，同样超过其生态系统服务价值。

值得说明的是，按照我国目前的法规和制度要求，森林、农田生态系统受影响的面积要在当地或异地得到等面积的恢复，从费用上分别由森林植被恢复费和耕地开垦费负责保证，且恢复到受影响前的服务功能和服务价值的时间一般也比水电工程经济评价计算期的30年要少。因此，水电工程影响的森林、农田生态系统的服务价值比按30年测算的现值还要小一些。最终，水电工程水库淹没及建设占地主要减少的是草地生态系统的面积，增加的是水生生态系统的面积。

通过实际案例分析测算，对于陆地生态系统，我国水电工程涉及森林、草地、农田已征收的相关补偿费用已具有生态补偿的性质，特别是2008年开始实施耕地占用税后，这些补偿费用已经达到甚至超过了其生态系统的服务价值。

2.2 水生生态补偿

目前，对于水生生态系统发电、防洪、灌溉、航运等服务价值的研究较多，且有较成熟的定量测算方法，但由于系统的复杂性，其多项生态服务价值在国内外还没有研究出较成熟的量化测算方法。

水电工程水库淹没区的陆生生态系统会转变为水生生态系统，例如河流、湖泊。根据已有的生态系统服务价值研究成果，水生生态系统的服务价值为陆生生态系统的数倍，水电工程使库区的各生态系统的服务价值总量有较大增加。同时，水电工程的大坝阻隔、运行调度、减少流水鱼类栖息地等活动，对以鱼类为代表的水生生态系统造成较大的不利影响。但是这种影响仍难以量化，水生生态系统的损失也同样难以量化。因此，目前为止，水生生态系统依据服务价值来确定补偿标准的条件还不成熟。

目前，水电工程中主要实施的重要栖息地保护、过鱼设施、增殖放流、生态调度、生态流量泄放、分层取水减少低温水下泄等生态保护措施，可以看作是对水生生态系统部分服务功能影响的生态补偿。但已有的这些补偿措施对水生生态系统功能的恢复效果还有待进一步深入研究。

3 水电工程生态补偿相关建议

水电工程的生态影响是显著的。在我国当前持续推进水电开发的形势下，加强水电工程生态补偿的实施力度是非常必要的。为促进我国水电工程生态补偿的机制完善和有效实施，提出以下建议：

3.1 加强生态补偿执行管理

为了确保生态补偿机制的有效运转，必须建立、完善相关法律法规体系，以及配套的执行和管理措施，主要包括生态系统价值评估、资金筹集、生态补偿专项基金管理、生态补偿专项基金使用情况的检查和监督等方面的制度。对于水电工程，在生态补偿过程中，政府代表受影响区域的公众利益，负责收取水电开发者上缴的生态补偿费用，并负责将生态补偿金通过财政拨款和补贴的方式发放给受到不利生态影响的部门或个人，同时负责监督生态修复的过程和评价修复结果。

3.2 加强生态补偿基础研究

对于水电工程生态补偿，目前最突出的问题是不能对河流生态系统进行有效和充分的补偿，究其原因主要是对河流生态系统各项服务功能及对应补偿措施的认识不足。因此有必要加强生态补偿相关基础性研究，研究经费应纳入生态补偿资金。

相关基础性研究应至少包括三个方面：一是对河流生态系统服务功能的研究。鉴于水电工程对河流生态系统最直接的影响是阻断了河流的连续性，同时水电工程导致的河流水文情势变化对生态系统生境提供功能的影响较大，研究重点应偏重于河流连续体在维持生物多样性和生境提供方面的服务功能。二是对河流生态系统服务功能的保护或恢复措施研究。例如，过鱼设施解决恢复河流连通性的问题，增殖放流鱼类繁殖技术，重要栖息地保护的工程措施，生态调度中的调度方案等，均有必要开展较深入的研究。三是对水电工程生态补偿效果的研究。主要是针对已实施的过鱼、增殖放流等生态补偿措施的补偿效果进行评价，根据评价结果有针对性地完善补偿措施。效果评价的基础在于对河流生态系统补偿措施的长期监测，这也符合生态补偿机制的长效性原则。

3.3 建立生态补偿长效机制

生态补偿长效机制的建立必须满足两个基本条件：一是要有比较规范、稳定、配套的制度体系，主要是补偿金的筹集制度、分配制度和资金管理制度等；二是要有推动制度正常运行的“动力源”，即要有出于自身利益而积极推动和监督制度运行的组织和个体，包括中央和地方各级政府、水电开发者等。对于水电工程，生态补偿应覆盖工程项目的全周期。此外，还要加强对生态环境情况的动态监测，建立科学的生态环境监测和保护效果评价体系，为科学合理地开展生态补偿提供理论支撑和科学依据。

[1] 杨光梅, 闵庆文, 李文华, 等. 我国生态补偿研究中的科学问题[J]. 生态学报, 2007, 27(10)，4289- 4300.

[2] 谢高地, 甄霖, 鲁春霞, 等. 生态系统服务的供给、消费和价值化[J]. 资源科学, 2008, 30(1): 93- 99.

[3] 谢高地, 张忆铿, 鲁春霞, 等. 中国自然草地生态系统服务价值[J]. 自然资源学报, 2001, 16(1): 47- 53.

[4] 孙新章, 周海林, 谢高地.中国农田生态系统的服务功能及其经济价值[J]. 中国人口·资源与环境, 2007, 17(4): 55- 60.

Study of Ecological Compensation Mechanism in Hydropower Projects

JIN Yi, ZHANG Yi-chao, TAN Qi-lin

(Powerchina Beijing Engineering Corporation Limited, Beijing 100024, China)

In order to enhance the environmental protection in the hydropower development, the paper defined the concept of ecological compensation in hydropower projects, and established the ecological compensation system in hydropower development. Based on previous cases of hydropower projects, the implemented laws, regulations and rules on ecological compensation, ecological protection measures and ecosystem service values in hydropower development were studied. The study shows that the compensation cost for terrestrial ecosystems have reached or exceeded its value, while the compensation for aquatic ecosystem was insufficient or hardly achieved. Several suggestions are then proposed on improving the ecological compensation in hydropower development, e.g. the law enforcement should be strengthened; research on aquatic ecological compensation should be enhanced; long-term ecological compensation mechanism should be established.

hydropower; loss restraining compensation; gain compensation; ecological compensation mechanism; ecosystem service value

2014-08-06

金弈(1969—)，男，北京平谷人，教授级高级工程师，学士，主要从事水电水利环境影响评价和环境保护措施研究，E-mail：jin_yi111@163.com

10.14068/j.ceia.2015.03.012

X171.4

A

2095-6444(2015)03-0045-04