积极发展混合所有制经济促进各种资本优势互补共同发展

2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）首次提出，混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式，要积极发展混合所有制经济。这就为进一步深化国有企业改革、完善基本经济制度指明了方向。从那以后，从中央到地方，从国资委到国有企业，都积极响应中央的号召，研究、制订和落实推进混合所有制改革的规划和方案。与此同时，各方面对混合所有制经济的研究和讨论也迅速开展起来，为促进混合所有制改革献计献策。

一、进一步完善基本经济制度

《决定》指出，“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。”根据《决定》的精神，积极发展混合所有制经济，是为了进一步完善基本经济制度，既要坚持以公有制为主体，发挥国有经济的主导作用，又要使各种所有制资本优势互补，共同发展。这是我们推进混合所有制改革的立足基点。有人担心，这次混合所有制改革会大量抛售国有资产和造成国有资产流失，从而影响公有制的主体地位和削弱国有经济主导作用，有可能动摇基本经济制度。这种担心是不必要的。这次混合所有制改革是为了健全社会主义市场经济体制、加快实现经济转型和发展方式转变而启动的。积极发展混合所有制经济，能够做到下面几个有利于。

第一，有利于充分动员国有资本和其他社会资本更好地共同推动社会主义市场经济的发展。中国经过35年的改革开放，伴随着经济的高速增长，国有资本、集体资本、非公有资本都呈现几十倍上百倍增长。截至2013年年底，根据财政部2014年7月28日公布的材料，全国国企资产总额104.1万亿元，所有者权益37万亿元。2012年年底私营企业注册资本达31万亿元。居民储蓄存款也大量增加，到2014年4月，居民的银行储蓄存款余额达47万亿元，其中定期存款占一半以上。在这种情况下，发展混合所有制经济，有利于更好地动员各种资本参与社会主义现代化建设，发挥各种资本自身的优势，共同为促进经济增长、提高人民收入和生活水平贡献力量。

第二，有利于优化国有资本的配置。《决定》指出，“国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。”积极发展混合所有制经济，可以使国有资本更好地流动起来，逐步把国有资本集中在上述五个重点，引进更多非国有资本进入非重点领域。既不是“国进民退”，也不是“国退民进”，而是国民共进，做到各种资本互利共赢。

第三，有利于在垄断行业非自然垄断环节引入竞争机制。《决定》指出，“国有资本继续控股经营的自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化。进一步破除各种形式的行政垄断。”这次混合所有制改革，一方面要在竞争性行业中继续推进混合所有制经营，另一方面，甚至是更加重要的方面，就是垄断行业要逐步放开非自然垄断环节业务，引入社会资本，引入竞争机制，提高资源配置效率。

第四，有利于提高微观活动效率。多年统计资料表明，股份制和混合所有制企业因能革除国有企业积弊，进行市场化经营，因而比国有企业资产营运效率高，创新能力强。同时，允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体，有利于调动各方面积极性并形成合力。因此，推进混合所有制改革，能促进企业增强活力，提高效率和市场竞争力。

总之，积极发展混合所有制经济，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展，进一步巩固和完善我国基本经济制度，齐心合力推动我国社会主义现代化建设。

二、深化国有企业改革

国有企业推进混合所有制改革，意味着国企改革迈进一个新的阶段。

中国国有企业改革，从1993年中央确定以建立现代企业制度为改革方向算起，已20多年，改革已取得显著成效。目前，90%的国有企业完成了公司制股份制改革，中央企业净资产的70%己在上市公司，中央企业及其子企业引入非公有资本形成的混合所有制企业户数，已占到总户数的52%。截至2012年底，中央企业及其子企业控股的上市公司中，非国有股权的比例已经超过53%。通过改革，大大增强了国有经济和企业实力和竞争力，美国《财富》最新公布的世界500强名单中，中国内地企业上榜的已升至91个，其中90%以上是国有或国有控股企业，而且最强的前几位全部是国企，这充分说明国有经济在国民经济中发挥着主导作用。

与此同时，也要看到，中国国有企业改革尚未到位，仍有许多攻坚克难任务。积极发展混合所有制经济，是今后深化国有企业改革的重要抓手。

首先，中央企业母公司中，只有中国联通、中国商飞、上海贝尔、南方电网、核电科技集团等八、九家公司初步实现了股权多元化，大量的仍为国有独资，包括混合所有制改革搞得比较好的中国建材公司，其母公司还是国有独资，改革显得滞后了。今后需要用更大力气推进央企母公司特别是竞争性领域的母公司混合所有制改革，最好是能创造条件实现整体上市，因为上市公司是比较规范的混合所有制企业。

其次，垄断行业中大量非自然垄断环节业务，尚未放开引入竞争机制，没有很好引进社会资本。今后要尽快放开自然垄断行业的竞争性业务。即使是自然垄断环节，国有资本要控股经营，仍然可以吸收一部分社会资本参与，这对改善公司治理结构是很有利的。垄断行业也许是今后一段时间内积极发展混合所有制经济的着重点。

再次，即使是进行了股份制和混合所有制改革的公司，也存在国有股一股独大、治理结构不完善的问题。有些处于竞争性领域的股份公司中，国有股竟占到总股本70%以上，而且往往是一家国有股东独大，容易造成一家股东说了算，难以建立有效的制衡机制。像这样的公司，国有股可以适当减持，用于充实社会保障基金、加强其他国有资本投资重点，或者由多家国有股共同控股，这种股权结构的改善也能在一定程度上健全公司法人治理结构。

2013年9月6日，国务院常务会议提出，尽快在金融、石油、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域向民间资本推出一批符合产业导向、有利于转型升级的项目，形成示范带动效应，并在推进结构改革中发展混合所有制经济。

2014年7月15日国务院国资委宣布，在中央企业启动四项改革的试点，分别是国有资本投资公司试点、混合所有制经济试点、董事会授权试点、向央企派驻纪检组试点。其中确定中国医药集团总公司、中国建筑材料集团公司将开展发展混合所有制经济试点。混合所有制试点，主要探索发展混合所有制经济的有效路径。目的有六个方面，一是探索建立混合所有制企业有效制衡、平等保护的治理结构；二是探索职业经理人制度和市场化劳动用工制度；三是探索市场化激励和约束机制；四是探索混合所有制企业员工持股；五是探索对混合所有制企业的有效监管机制及防止国有资产流失的方法和途径；六是探索在混合所有制企业开展党建工作的有效机制。（见2014年7月16日《人民日报》。）中国建材集团公司是我国发展混合所有制经济的成功案例。该集团在董事长宋志平带动下，从2002年的资不抵债，公司总共有20多亿元的销售收入、却有30多亿元的银行逾期负债，通过十多年的努力，通过资产重组、上市等，到2013年年底，中国建材集团总资产达到3600亿元，其中净资产660亿元，国有资本220亿元，民营资本和社会资本440亿元，当年利润123亿元，成为世界上最大的水泥生产商（产能达4.5亿吨），到2013年已连续五年进入世界500强。2009年，哈佛商学院将中国建材水泥产业大规模重组的经验纳入其教学案例。（见晓甘主编的《国民共进：宋志平谈混合所有制》，2014年由企业管理出版社出版。）

一些省市也推出发展混合所有制方案，如上海市推出了“推进国有企业积极发展混合所有制经济的若干意见”，确定三条主要改革路径：公司制股份制改革、国有企业股权比例结构优化、开放性市场化双向联合重组。重庆市也提出，用3～5年时间，三分之二左右国有企业发展成为混合所有制企业，适宜上市的企业和资产力争全部上市。（见2014年5月9日《第一财经日报》。）另据《人民日报》2014年8月6日报道，广东省将继续推进混合所有制改革，2017年混合所有制企业户数比重将超过60%。

有些央企也主动提出实行混合所有制改革。中石化拟对油品销售业务板块进行重组，引入社会和民营资本参股，实现混合所有制经营，其中，社会和民营资本比例不超过30%。到2014年9月，这项工作已经取得初步成果，已有25家境内外投资者出资1071亿元取得中石化旗下中国石化销售公司29.99%的股权。其中民营资本11家，投资金额382.9亿元，占比35.8%。（见2014年9月15日《第一财经日报》。）中国电力投资集团公司也将在今年启动混合所有制改革，允许民资参股部分中电投旗下子公司和建设项目，民资参股比例将达三分之一。国家电网也考虑开放分布式电源并网工程和电动混汽车充换电设施两个市场领域。

可以设想，通过这一轮混合所有制改革后，中国国有企业将改变为如下格局：保留极少数国有独资企业如国有资本投资公司和运营公司、重要公益性企业等；垄断行业一般将发展为混合所有制企业，其中自然垄断环节国有资本控股，今后一段时间还要绝对控股，非自然垄断环节国有资本控股或参股；竞争性行业一般都实行混合所有制经营，国有资本可以控股或参股，参股的也可以采取国有资本投资公司持有优先股的办法，有些也可以退出。

三、要求以管资本为主完善国有资产管理体制

《决定》指出，“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。”这意味着国资委职能将发生重大变化：从管国有企业为主向管国有资本为主转变，主要致力于国有资本的优化配置，更好地服务于国家战略目标。积极发展混合所有制经济，要求国资委对我国庞大的国有资本进行动态管理，要求国资委从管企业向管资本为主的职能转换。

推进混合所有制改革后，可以想像，国有资产监管机构就不需用主要精力去管所监管的国有企业了，如像国务院国资委，就可以逐步不去对一百一十多家央企每年进行考核，给他们评级打分，决定企业管理人员的薪酬和企业工资总额，决定企业的投资和并购重组等，而是集中精力管好为数不多的国有资本运营公司和投资公司，由国有资本运营公司和投资公司向控股参股企业派出股东代表和董事，不断优化资本配置。各混合所有制企业依据公司法，组织股东会、董事会、监事会，有条件的可以实行董事会由外部董事占多数、并由外部董事任董事长，建立规范的协调运转、有效制衡的公司法人治理结构，由董事会确定本企业的发展战略、目标，聘请职业经理人进行经营管理，在市场上平等竞争，优胜劣败。这就使企业包括国有控股企业不必事事请示国资委，国资委也只当老板即出资人或股东，不当“婆婆”。

有专家估计目前我国国有资产80%在竞争性行业，太高了，其中还有不少是一般竞争性行业如房地产业（不含保障性住房），今后需要按照《决定》明确提出的国有资本投资运营的五个重点进行有进有退的调整，争取到2020年80%以上国有资本集中到五个重点。这五个重点即提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全，比1999年党的十四届五中全会确定的国有经济需要控制的四大领域（涉及国家安全的行业，自然垄断的行业，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业）更加具体和明确。比如，1999年决定说国有经济要控制自然垄断的行业，这次则明确提出对自然垄断行业中的竞争性业务要放开，这就为自然垄断行业发展混合所有制打开了广阔的天地。还有，这次把保护生态环境列为国有资本投资的五个重点中，表明党和政府针对这些年来生态环境恶化而提出加强生态文明建设的决心是很大的、举措是有力的。

看来，今后需要很好界定各类国有资本的功能。总的说，国有资本可以分为公益性和收益性或商业性两大类，有一些是既有公益性又有商业性的。《决定》提出，“国有资本加大对公益性企业投入，在提供公共服务方面作出更大贡献。”公益性资本主要投资于提供公共服务和保障领域，包括基础设施、基础产业普遍服务等；收益性资本主要投资于重要竞争性产业和技术创新等领域，包括投资于引领科技进步具有国际竞争力进入世界500强的大型企业。与上述资本功能相适应，组建若干国有资本运营公司和投资公司，分别制定不同类公司对各个混合所有制企业出资和投资方式，确定或提出他们的经营目标和考核体系。例如，对公益性资本运营公司，就不能以资本增值作为主要考核指标，而应着重在成本控制、服务质量等方面提出要求。对于既有收益性又有公益性或政策性业务的公司或企业，要逐步分开这两类业务，如像新世纪初几家国有大型银行把政策性业务分离出去，然后整体上市。一时难于分离的，也要对两类不同的业务进行分账核算和管理。这些，都需要在不断总结实践经验的基础上认真研究和逐步完善。

四、更好地促进非公经济健康发展

改革开放特别是1992年确立社会主义市场经济体制改革目标后，我国个体、私营等非公有制经济获得迅速发展。到2012年，个体、私营等非公有制经济对GDP的贡献率已超过60%，占全社会固定资产投资的比重也超过60%，对国家税收的贡献率超过70%，对就业岗位的贡献率则超过80%。

2013年，党的十八届三中全会《决定》对非公有制经济在社会主义市场经济中的地位和作用更加肯定，明确指出，“公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础。”这就为非公有制经济的发展提供了更为广阔的空间。积极发展混合所有制经济，将有力地促进非公有资本在参与国有企业改革等方面发挥更大的作用。《决定》明确指出，“鼓励非公有制企业参与国有企业改革，鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业，鼓励有条件的私营企业建立现代企业制度。”还提出，“扩大金融业对内对外开放，在加强监管前提下，允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构。”“制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法。”等等。积极发展混合所有制经济，可以使非公有资本和国有资本在一个企业或公司内部，实现同等使用生产要素，受到同等的产权保护，公平受益，一荣俱荣，一损俱损，因而对民间资本的发展壮大是有利的。民间资本进入混合所有制企业后，将依法享有自己的话语权，并在规范的法人治理结构下参与企业治理，在约定条件下做到资本进出自由等。

有人担心，这次混合所有制改革会成为非公经济瓜分国有资产的盛宴。这种担心是不必要的。在经过35年改革开放后，当前中国的法治环境已有很大改善，各项经济活动必须依法和规范进行。国有企业推进混合所有制改革，首先必须对国有资产客观合理地评估价格，而且要公开透明，不允许暗箱操作，不能自买自卖。国有资产评估适当，就不会造成流失。还要看到，目前中国正在进行声势浩大的反腐败斗争，各项监管和审计工作正在加强，这也可以使某些人瓜分国有资产的图谋难以得手。

也有人担心，这次混合所有制改革主要对非公经济有利，会造成混合所有制为主体，影响公有制主体地位。这种担心也是不必要的。党的十五大在确立基本经济制度时，对公有制主体地位的含义有非常明确的规定，指出，“公有制的主体地位主要体现在：公有资产在社会总资产中占优势；国有经济控制国民经济命脉，对经济发展起主导作用。”现在，我国国有工商企业资产、金融资产、城市土地资产、自然资源资产、农村集体所有土地资产等公有资产，在社会总资产中占有绝对优势，国有经济牢牢控制着国民经济命脉并对经济发展起主导作用，这恐怕是不会有人怀疑的。最近，有文章对我国公有资产占全部资产的比例进行估算，得出的结论是：截至2012年，我国三次产业经营性总资产约为487.53万亿元（含个体工商户资产），其中公有制经济的经营性资产规模是258.9万亿元，占53%。（见裴长洪：《中国公有制主体地位的量化估算及其发展趋势》,《中国社会科学》2014年第1期。）如果加上非经营性资产，则公有资产占比还会有相当幅度的提高。因此，我国到目前为止公有制为主体的地位是巩固的，没有受到动摇。还要看到，经过三十多年的改革开放，中国所有制结构的调整已开始进入相对稳定的时期，国有经济、公有经济和非公经济对GDP的贡献也处于相对稳定的时期，有时公有经济对GDP的贡献率也可能是上升的，而不只是下降的。如从2009年起，公有经济对GDP的贡献率，已由当年的29.94%上升到2012年的32.41%，而非公经济对GDP的贡献率则由70.06%下降到67.59%。（见裴长洪：《中国公有制主体地位的量化估算及其发展趋势》,《中国社会科学》2014年第1期。）出现这种情况，当然同那几年政府实行扩张性财政政策，采取大规模的经济刺激措施、国有投资大幅度增加有关，但毕竟表明非公经济对GDP的贡献率并不是一直上升的，而是到了有时也可能下降的时候。

总之，积极发展混合所有制经济，既为深化国有企业改革、国有资本战略性调整进一步指明了方向，也为非公有资本参与国有企业改革改组、与其他资本平等竞争进一步指明了方向，是今后完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度的重要着力点。

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