实现节约集约利用土地 推动城镇化健康发展

摘要：小城市作为连接城乡社会的载体，是农村地区经济、文化的中心，也是大中城市发展的重要后备力量。小城市建设用地节约集约利用评价是《国土资源调查评价“十二五”规划》确定的重点工作，也是落实国家有关节约集约用地要求的重要措施。本文以榆树市为例，对其区域建设用地节约集约利用状况进行评价，通过数据调查，进行中微观尺度上不同类型建设用地的集约水平评价、潜力规模测算以及开发时序研究，并提出建设用地规模挖潜、结构调整和布局优化的途径及措施。

关键词：小城市；节约集约利用评价；榆树市

中图分类号： F301.24 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/j.cnki.jlny.2015.12.081

改革开放以来，我国经济持续高速发展，工业化、城市化水平显著提高，对建设用地的需求量增大。当前我国正处于工业化、城镇化的快速发展时期，未来15年城市化水平将保持年均8～10个百分点的增长速度，若继续外延式的城镇化发展模式，未来建设用地需求与城市用地供给间的矛盾会更加突出，这将阻碍经济社会可持续发展。因此，必须改变粗放型的土地利用模式，走集约化发展之路。十八大报告提出，要大力推进生态文明建设，并将“全面促进资源节约”作为主要任务。中央城镇化工作会议明确，要优化城镇化布局和形态，搞好城镇宏观和微观布局，切实提高城镇建设用地集约化程度和用地效率。可以说，节约集约用地工作已经上升到资源利用方式和经济发展方式转变、推动城镇化健康发展的战略高度。大力推进土地节约集约利用和科学管理已成为发展循环经济和建设节约型社会的必然选择[1]。

城市建设用地节约集约利用评价是《国土资源调查评价“十二五”规划》确定的重点工作，也是落实国家有关节约集约用地要求的重要措施。继2011年开展30个重点城市建设用地节约集约利用评价工作后，国土资源部于2012年又部署开展了原平等20个小城市建设用地节约集约利用评价，榆树市也位列其中[2]。当前，榆树市正步入新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化加速发展阶段，建设用地的巨大需求与可供土地的严重短缺矛盾日益突显，同时保障国家粮食安全和生态文明建设的任务也任重道远，这就要求必须节约集约用地。本文以榆树市为例，对其区域建设用地节约集约利用状况进行评价，通过数据调查，对不同类型建设用地的集约水平评价、潜力规模测算以及开发时序研究，并提出建设用地规模挖潜、结构调整和布局优化的途径及措施。

1 工作依据与技术路线

1.1 工作依据

（1）《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）；（2）《国土资源部关于贯彻落实〈国务院关于促进节约集约用地的通知〉的通知》（国土资发〔2008〕16号）；（3）《国土资源部办公厅关于部署开展原平等20个小城市建设用地节约集约利用评价工作的通知》（国土资厅函〔2013〕438号）；（4）《吉林省人民政府关于促进节约集约用地的实施意见》（吉政发〔2008〕12号）；（5）《原平等20个小城市建设用地节约集约利用评价操作手册》；（6）《原平等20个小城市建设用地节约集约利用评价数据库标准》；（7）《原平等20个小城市建设用地节约集约利用评价制图规范》；（8）《国土资源调查评价“十二五”规划》；（9）《榆树市土地利用总体规划（2006-2020年）》；（10）《榆树市城市总体规划（2006-2020年）》；（11）《建设用地节约集约利用评价规程》（TD/T 1018-2008）；（12）《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2007）；（13）《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB 50137-2011）；（14）《城市居住区规划设计规范》（GB 50180-1993（2002版））；（15）《城镇土地分等定级规程》（GB/T 18507-2001）；（16）《城镇土地估价规程》（GB/T 18508-2001）；（17）其他相关政策、法规、规划和技术标准。

1.2 技术路线

榆树市建设用地节约集约利用评价研究分为区域建设用地节约集约利用评价、城市建设用地集约利用评价及城市集约利用潜力测算三大部分，工作程序包括：准备工作；资料收集与整理；技术分析与评价；成果编制；成果验收；成果归档等[3]。工作总体思路和技术路线见图1。

2 评价结果与分析

2.1 区域建设用地节约集约利用状况

2009年～2012年榆树市常住城镇人口增加幅度大于常住农村人口的减少幅度，从而使得榆树市常住总人口逐年增加。随着榆树市城镇化的不断加速，一部分农村人口向城镇迁移，造成常住农村人口的逐年下降和常住城镇人口的逐年增加。近几年，随着榆树市社会经济的加速发展，导致大量外来人口向榆树市城镇迁移，从而使得榆树市城镇人口增加量大于农村人口减少量。与此同时，建设用地、城乡建设用地、城镇工矿用地和村庄用地均呈逐年增加的趋势。随着城镇化的加速，城镇面积不断扩张。榆树市工业发展速度大幅增加，工业用地需求量巨大。部分农村人口向城镇转移，造成常住农村人口呈下降趋势，然而村庄用地却呈现增长趋势，说明部分农村人口在村庄用地方面存在着一定的不合理因素。

从定量评价各指标值来看，增长耗地指数值最高，为89.60；其次为用地弹性指数，为85.70；建设用地利用强度指数和管理绩效指数分数相近，分别为75.20和75.55。从各指标分值可以看出，增长耗地和用地弹性表现良好，而用地强度和管理绩效与理想水平尚有一定差距。建设用地节约集约利用总分值为79.14，可见，2012年榆树市建设用地节约集约利用情况尚可，但并不理想。建议在未来的发展中，更加注重单位建设用地的利用效率，适当控制城乡建设用地的规模，同时加强对城市用地的管理，缩短经批次批准允许供应的城市土地供应转化周期。

2.2 城市建设用地集约利用状况

城市建设用地集约利用状况评价对象范围面积为15.37平方公里。共划分出170个功能区，其中居住功能区69个，商业功能区12个，工业功能区12个，教育功能区7个，行政办公功能区24个和特别功能区46个。除特别功能区、工业功能区外，城市建设用地的土地用地强度较高，特别是商业用地、教育用地和行政办公用地，其基础设施及生活设施比较完备，综合容积率、建筑密度和基础设施完备度、生活设施完备度等指标实现度较高。对于工业功能区而言，制约其集约利用水平的主要影响因素是土地利用强度和土地利用效益，受城市区位及地区经济发展水平影响，榆树市工业用地投入产出强度不高，主要体现在工业功能区的单位用地固定资产投资和单位用地工业产值等指标上，使得工业功能区整体集约利用水平偏低。对于教育功能区而言，由于中等职业学校主要位于市区中心，建筑密度较高，且单位用地服务学生数较大，造成榆树市教育功能区多数呈过度利用的现状。而特别功能区，主要受其用地构成的影响，用地强度是限制其集约利用水平的决定性因素。

2.3 城市建设用地集约利用潜力测算

截至评价时点，榆树市评价范围内基于全面挖潜的城市用地规模潜力为730.41公顷，占现状占地面积60.91%；基于现实条件挖潜的的规模潜力为646.08公顷，占现状占地面积53.88%。无论是基于全面挖潜还是基于现实条件挖潜，榆树市城市用地规模潜力均较高，相当于整个榆树市范围内2012年新增建设用地供应面积（68.3295公顷）的10倍。

无论是基于全面挖潜还是基于现实条件挖潜，规模潜力总量和经济潜力总量最高的均是居住功能区；基于全面挖潜的单位土地经济潜力最高的为特别功能区；基于现实条件挖潜的空闲地、改造地单位土地经济潜力最高的为商业区。

从空间分布上看，高规模潜力主要位于城区评价范围的边缘地区，主要为居住区和特别区；全面挖潜的城市建设用地高潜力区主要为特别功能区，主要位于城区边缘，以农村住宅用地为主，居住功能区和工业功能区均不具有高潜力区；基于现实条件挖潜的城市建设用地高潜力区主要集中于华昌街道，多位于政府新区附近，低潜力区主要分布于城区最南部和最北部的边缘地带。

3 结语

随着榆树市社会经济的发展以及城镇化的不断加速，建设用地、城乡建设用地、城镇工矿用地和村庄用地均呈逐年增加的趋势。总体来说，评价现状值与理想值差距明显，榆树市城乡建设用地规模增长与常住人口的增长规模相差不大，造成土地利用效率不高；土地管理部门允许批准供应过多的城市土地，但实际供应的比例并不高，造成转化效率不高。榆树市城市土地集约利用状况呈现出圈层式变化趋势，即由中心城区向外城区呈现集约利用水平逐渐降低的趋势。榆树市城市建设用地节约集约利用水平较高，功能分区明确，空间结构布局合理，具有一定的扩展潜力，可以满足近期建设用地需求。通过现实条件改造，居住区和特别区土地经济潜力普遍较高，商业功能区和居住功能区空闲地、改造地的单位经济潜力普遍较高。未来应更加注重单位建设用地的利用效率，适当控制城乡建设用地的规模，加强对城市用地的管理。

参考文献

[1] 林坚，张沛，刘诗毅.论建设用地节约集约利用评价的技术体系与思路究[J].中国土地科学，2009，23（4）：4-10.

[2] 国土资源部关于部署开展全国城市建设用地节约集约利用评价工作的通知[EB/OL].http：//www.guotuzy.cn/html/

1412/n-208494.html.

[3] 建设用地节约集约利用评价规程[S].国土资源部，TD/

T 1018-2008.

作者简介：侯国俊，本科学历，吉林省国土资源勘测规划研究院，工程师，研究方向：国土资源信息化及管理决策支持。