吉林省委、省政府关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的实施意见

为贯彻落实《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见〉的通知》（中办发〔2014〕61号），结合我省实际，提出如下实施意见。

一、总体要求和基本原则

（一）总体要求

根据中央和省关于全面深化农村改革精神，按照构建现代农业经营体系和可持续的新型农业现代化道路的要求，以保障国家粮食安全、促进农业增效和农民增收为目标，以建立健全农村土地流转市场服务体系为平台，以加大资金和政策项目扶持力度为保障，坚持家庭经营的基础性地位，坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，积极培育新型农业经营主体，推进农村土地经营权流转，发展多种形式的农业适度规模经营。

（二）基本原则

一是坚持以农民为主体。要充分尊重农民意愿，尊重基层和农民群众首创精神，增强服务意识，引导、带动、扶持农户增收致富。土地经营权流转不得违背承包农户意愿、不得损害农民利益、不得改变土地用途、不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境。

二是坚持改革创新。落实农村土地集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，凡是有利于农业经济结构调整，有利于提高土地产出率、土地利用率和劳动生产率，有利于农村经济发展和农民增收的土地流转形式和规模经营方式，都应当倡导和鼓励。

三是坚持因地制宜。要结合当地实际，遵循经济发展规律，综合考虑生产力水平、非农化程度、劳动力转移速度和区域经济发展等因素，坚持经营规模适度，既要注重提升土地经营规模效率，又要防止土地过度集中，加快农业产业结构调整，促进传统农业改造升级，走吉林特色农业适度规模经营道路。

四是坚持稳粮优先。支持专业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业等规模经营主体发展粮食生产，优先受让农户流转土地，优先应用先进适用技术，优先扶持资金和项目，稳定粮食播种面积，确保粮食产量持续稳定增长。

五是坚持统筹发展。要把发展农业适度规模经营放在经济发展的全局来谋划，严格规范土地流转行为，加强土地流转用途管制，科学制定规划，将农业适度规模经营与产业发展、土地利用和城市发展等规划有序衔接，实现农业适度规模经营与经济协调联动发展。

二、建立健全农村土地登记制度

（三）推进农村土地承包经营权确权登记颁证

按照中央和省统一部署，农村土地承包经营权确权登记颁证工作从2015年开始在全省推开，2017年基本完成。在稳定完善农村土地承包关系的基础上，通过确权登记颁证工作，明晰土地权属、面积、四至，强化对农户土地经营权的物权保护。总体上要确地到户，实行确权确股不确地的，从严掌握确权确股不确地的范围。妥善解决农户承包地块面积不准、账实不符、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题。建立健全承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的土地承包经营权登记制度。赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及经营权抵押、担保等权能。以二轮土地延包和现有土地承包台账、合同、证书为依据，确定承包地归属。坚持依法规范操作、严格执行政策，防止清查摸底不彻底、面积实测不准确、问题梳理不全面、公开公示不到位等问题出现。建立健全土地承包经营权信息应用平台，扩大成果应用。坚持分级负责，强化县乡两级的责任，建立健全党委和政府统一领导、部门密切协作、群众广泛参与的工作机制。土地承包经营权确权登记颁证工作经费纳入各地财政预算，省财政给予补助。

（四）推动农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置并行”改革

按照中央关于推进农村土地制度改革的部署，探索建立农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置并行”具体实现方式，把农村土地所有权证书和承包经营权证书由“两证”分离成“三证”，分别颁发农村土地集体所有权证、农户承包权证和土地经营权证。落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，保障农户放心流转土地，经营主体放心经营土地。在农村土地承包经营权确权登记颁证的基础上，开展农村土地承包权证和经营权证颁发试点工作，逐步在全省推开。2015年开始，农村土地承包权证、经营权证颁发工作与农村土地确权工作同步推进。组织实施好《农村土地承包权证经营权证试点管理办法（试行）》，完善配套措施和办法。

三、鼓励多形式、多主体的农业适度规模经营

（五）积极创新经营形式

农村土地承包经营权属于家庭承包农户，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应由承包农户自主决定，流转收益应归承包农户所有。鼓励和支持农村土地向专业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业等规模经营主体长期流转。重点鼓励有条件的地方结合农田基本建设引导农户自愿“互换并地”、“化零为整”，解决承包地块细碎化问题，促进农户发展适度规模经营。有条件的地方根据农民意愿可以把农村土地经营权量化为股份，从事联户规模化经营，合作化生产，经营所得收益按股分配；允许农户将农村土地经营权折价入股，参股农民合作社、农业企业，发展农业产业化经营。有条件的地方可以鼓励村集体经济组织在农民自愿的情况下依法托管农户承包地，实现整组、整村集中连片流转，流转收益归农户所有。没有农户的书面委托，农村基层组织无权以任何方式决定流转农户的承包地，更不能以少数服从多数的名义，将整村整组农户承包地集中对外招商经营或由村集体经济组织托管。防止少数基层干部私相授受，谋取私利。土地流转给非本村（组）集体成员或村（组）集体受农户委托统一组织流转并利用集体资金改良土壤、提高地力的，可向本集体经济组织以外的流入方收取基础设施使用费和土地流转管理服务费，用于农田基本建设或其他公益性支出。

（六）发展农业适度规模经营主体

专业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业是发展农业适度规模经营的主体，充分发挥不同规模经营主体在不同领域和环节的优势和作用，实现各类规模经营主体相互融合、相互补充、相互促进。积极培育家庭农场，分级分类开展示范家庭农场工作，充分发挥其典型示范和带动作用；鼓励从事同类农产品生产的家庭农场建立专业经济类协会，加强相互交流与联合；鼓励家庭农场牵头或参与组建合作社，带动其他农户共同发展。鼓励发展专业合作、股份合作等多种形式的农民合作社，深入推进示范社创建活动；鼓励合作社开展联合合作，建立农民合作社联合社，支持合作社发展农产品加工流通和农社对接等直供直销。鼓励农业产业化龙头企业等涉农企业重点从事农产品加工流通和农业社会化服务。引导工商资本发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖等适合企业化经营的现代种养业，开发农村“四荒”资源发展多种经营；鼓励企业带动农户和农民合作社发展规模经营，开展产前产后服务，实行“公司+合作社（基地、家庭农场）+农户”或“订单农业”；鼓励农业企业与农户建立紧密型利益联结机制，采取保底收购、股份分红和利润返还等方式，让农民更多地分享加工销售收益。

四、加大对农业适度规模经营主体的扶持力度

（七）实施资金扶持

各级政府要制定扶持政策，加强对专业大户、家庭农场、农民合作社、龙头企业、农业社会化服务组织等新型经营主体的资金扶持，通过奖补、贴息等方式激活农村土地流转各种要素，增强专业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业等规模经营主体自主创新能力和扩大再生产能力，促进家庭承包经营向规模化集约经营方向转变。各市（州）、长白山开发区、各县（市、区）要根据国家要求，依据自然经济条件、农村劳动力转移情况、农业机械化水平等因素，研究确定本地区土地规模经营标准，并给予重点扶持。防止脱离实际、违背农民意愿、片面追求超大规模经营的倾向。

（八）实施项目扶持

粮食生产发展专项资金、现代农业发展引导资金等项目重点投向符合条件的规模经营主体。农资综合补贴中20%的资金、农作物良种补贴据实结算后剩余资金用于支持粮食适度规模经营主体。在保持现有农业补贴政策不变的前提下，研究新增部分向粮食生产规模经营主体倾斜的办法或路径，探索建立农业补贴与从事粮食生产等规模经营主体挂钩机制，多生产者多予以政策补贴。对从事粮食规模化生产的农民合作社、家庭农场等经营主体，符合申报农机购置补贴条件的优先安排。在水源井等水源工程和滴灌、喷灌等高效节水灌溉工程建设上，重点向专业大户、家庭农场、农民合作社等规模经营主体倾斜，在同等条件下优先安排，并明确农田水利设施的产权及维修养护。在储粮仓建设上向专业大户、家庭农场、农民合作社等规模经营主体适度倾斜，对种植玉米大户（含家庭农场、农民合作社）予以支持，突破国家规定的每户一套农户科学储粮仓限制。在新菜地开发建设基金项目上，鼓励和引导社会投资主体（包括村级集体经济组织、农民合作社、家庭农场、农业产业化龙头企业等）开展新菜地开发建设，对符合土地利用总体规划、其他相关规划及新菜地开发建设要求的，由县级以上国土资源部门和财政部门进行申报，经省国土资源厅和省财政厅备案的菜地项目竣工验收后，省财政给予投资主体一定额度的资金补助。对专业大户、家庭农场、农民合作社所在村至县、乡镇或其它村间的农村公路建设项目予以补助投资。开辟家庭农场、农民合作社等规模经营主体用电“绿色通道”，简化报装用电业务流程，加快办理速度，优惠提供方案制定、设计审核、中间检查、竣工检验等服务，及时满足规模经营主体用电需求，农产品初加工和农业灌溉用电执行农业生产用电价格。

（九）实施新型职业农民培育工程

加快培育现代职业农民，以吸引年轻人务农、培育职业农民为重点，建立专门政策机制，构建职业农民队伍，形成一支高素质农业生产经营者队伍，为有效解决“谁来种地”、推进规模经营和现代农业发展提供坚实人力基础和保障。积极发展现代农业职业教育，大力培养新型职业农民。扩大职业农民培育试点，在现代农业示范区先行先试，鼓励整县试点。抓紧制定农业职业教育和技术培训专门规划，支持县级职教中心、县级农业广播电视学校和涉农职业院校采用半农半读、农学交替等弹性学制开展新型职业农民中等职业教育。整合优化各种培训资源，重点培训农民合作社带头人、家庭农场经营者、种养大户、科技示范户和返乡创业农民工以及立志务农的大中专毕业生，鼓励和支持农业产业化龙头企业、农业高等院校和农民合作社组建农业生产培训基地，积极培养大批有知识、懂技术、会经营的现代新型职业农民后备人才。

（十）实行税收、工商优惠政策

专业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业等规模经营主体税务登记免收税务登记证工本费，对符合条件的当场办结。专业大户、家庭农场、农民合作社自产自销的农副产品，免收增值税。农民专业合作社与本社成员签订的农业产品和农业生产资料购销合同，按规定免征印花税。从事农、林、牧、渔业项目的所得，可以依法免征、减征企业所得税。建设直接为农业生产服务的生产设施占用税法规定的农用地的，不征收耕地占用税。直接用于农、林、牧、渔业的生产用地免缴城镇土地使用税。鼓励支持涉农企业、农民合作社、农户利用动产抵押、股权出质、商标权质押进行融资。鼓励专业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业等规模经营主体注册商标，争创著名、驰名商标。

（十一）支持设施农业健康发展

按照《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）要求，统筹安排土地利用年度计划指标，充分保障规模经营主体用地需求。支持设施农业和规模化粮食生产发展，直接用于或者服务于农业生产的设施农业用地（包括生产设施、附属设施、配套设施用地）按农业用地管理。简化设施农业用地管理程序，使用设施农业用地，由经营者拟定设施建设方案，与承包农户签订流转合同，与乡镇政府、农村集体经济组织签订用地协议；乡镇政府将用地协议、设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案。

（十二）创新农村金融服务体制

积极开展农村土地经营权抵押贷款试点，力争到2015年将试点扩大到粮食主产县，并逐步实现全省覆盖。同时建立完善相关配套政策措施，规范操作流程。创立农业发展基金，创新财政资金支农方式，带动金融资金和社会资本进入。开展农民合作社和家庭农场贷款、担保试点，对农民合作社和家庭农场的贷款利息和担保费予以补贴。规范引导农民合作社开展内部信用试点。扩大土地收益保证贷款试点，向林地、参地、草地、水面等领域拓展。探索标准化牧业小区固定资产担保贷款试点。开展“粮食银行”、“土地银行”、“林业银行”试点，赋予粮食、土地、林业等资源资产金融产品属性，开展托管融资服务。开展玉米、大米、人参等农产品期货交易套期保值试点。扩大农业保险覆盖范围，逐步实现玉米、水稻、大豆等三大粮食作物规模经营主体愿保尽保。

五、建立健全保障机制

（十三）鼓励农民进城

支持农户自愿将承包地的土地经营权长期流转。依法保护进城农民的土地承包权、经营权和宅基地使用权，土地被征用的依法享有相应补偿。鼓励有条件的地方开展农村集体资产产权制度改革试点，探索集体土地股权化、集体资产股份化，将农村集体经济组织资金、资产、资源量化成股，分配到农村集体经济组织成员，并发放股权证，实现农民“持股进城”。进一步放宽户口迁移政策，促进农业人口到城镇有序落户。现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。加快发展小城镇，吸引更多的农村劳动力进城入镇务工经商，就近就地解决劳动力就业。支持规模经营主体，优先吸纳出让承包地农户务工务农。大力发展劳务经济，完善公共就业服务机构和信息网络平台，引导农村富余劳动力有序向省内外、境外输出，实现农村劳动力跨区域流动，为发展规模经营开辟更加广阔的空间。

（十四）多渠道解决进城农民住房

鼓励有条件的地方按照国家有关规定，本着农民自愿的原则探索用农民宅基地换取城镇住房，鼓励农民进城购房。对进城农民原宅基地涉及整理复垦的，支持结合城乡建设增减挂钩政策开展宅基地换房，通过整理宅基地节约的土地，在优先复垦耕地、满足农村发展用地的前提下，节余土地可依法办理用地手续，用于城镇建设，有偿供地后所得收益优先用于农村和农民。鼓励企业和个人为进城农民提供租赁式的社会化公寓，培育小户型房屋租赁市场，按国家相关规定免除住房租赁税费；鼓励金融机构为建设和购买住房用于租赁的企业或个人提供低息长期的银行贷款。

（十五）完善城乡统筹社会保障制度

进一步完善农村社会保障体系，扩大农民工工伤、医疗、养老保险覆盖面并逐步提高保障水平，减少流转土地农民的后顾之忧。鼓励流转土地的农民走出农村到城市创业，进城农民在就业、经商、子女入学等方面与城镇居民享有同等待遇。流转土地的农民到城市自主创业和兴办实体的享受城市下岗职工各项优惠政策。流转土地的进城农民家庭，在城镇连续居住和参加社会保险超过一定年限、满足居住地县级以上人民政府规定条件的，可享有居住地城市低保待遇。符合住房保障条件的流转土地农民，可按规定申请公共租赁住房。符合居住地分散五保条件的，与城市“三无人员”制度相衔接，凭当地民政部门出据的《农村五保供养证》和享受五保待遇的相关证明材料，申请居住地城市“三无人员”保障待遇。居住在农村、符合农村低保条件的流转土地农民家庭，可以申请居住地农村低保。进城务工农民随迁子女就学和当地居民子女同等待遇，家庭经济困难的可以减免费用。

六、加强土地流转管理与服务

（十六）完善土地流转市场服务体系

加强农村土地适度规模经营（农村产权交易）服务体系建设资金投入。各地要依托农村经济管理机构健全农村土地流转（农村产权交易）服务平台，完善县乡村三级服务和管理网络，推动农村土地经营权在公开市场向各类新型农业经营主体流转。到2018年，利用农村“三资”代理服务中心，基本建成以县乡为主体的农村土地流转（农村产权交易）管理服务中心。农村土地流转（农村产权交易）管理服务中心要设立农村土地流转有形市场，设置交易大厅，为农村土地流转双方搭建交易平台，提供信息采集发布、法律政策咨询、合同签订指导、登记备案、纠纷调处等服务，并推广使用农业、工商部门制定的流转合同示范文本。村级设立农村土地流转服务站，负责收集、提供流转信息，协助农村土地流转双方签订流转合同。土地流转服务主体可以开展信息沟通、委托流转等服务，但禁止层层转包从中牟利。逐步形成县乡有服务中心、村有服务站，上下贯通、分工明确、覆盖全省的县乡村三级农村土地流转服务网络。各地要加强农村土地流转信息库建设，应用现代信息手段开展农村土地流转管理和服务。

（十七）加强对规模经营主体的社会化服务

培育面向规模经营主体的公益性和经营性多元社会化服务组织，推行合作式、订单式、托管式、承包式等服务模式，拓宽农技推广、动植物检疫、农产品质量安全监管、农产品市场和农业信息收集发布等公共服务机构服务范围。研究制定政府购买农业公益性服务指导性目录，开展政府购买农业公益性服务试点。在有条件的县（市）开展对规模经营主体农业社会化服务标准化建设。争取国家将我省列入农机融资租赁服务试点范围，充分发挥农机社会化服务对促进农业规模经营的服务和主体作用。打造全省农业信息化综合服务平台，加快玉米、水稻、设施蔬菜物联网示范点扩建进度，扩大手机测土配方施肥信息服务范围，发挥农业信息技术对农业规模经营的促进作用。完善农村基层气象防灾减灾组织体系，开展面向规模经营主体的直通式气象服务。

（十八）充分调动基层干部工作积极性

由各市（州）、长白山开发区、各县（市、区）结合本地实际，制定具体奖励政策，对引导农村土地流转发展农业适度规模经营工作成绩突出的，以适当形式进行表彰奖励。对农村土地规模经营开展得好、符合新型村级集体经济发展条件的村，各级新型村级集体经济扶持资金给予支持。以土地规模经营的方式发展新型村级集体经济项目的村，市县两级政府要优先落实村级发展留用地政策，依法依规为新型村级集体经济发展确定留用地比例、具体地块以及开发利用和经营方式。

七、加强土地流转行为监管

（十九）建立完善土地流转监管制度

各级国土资源部门会同农业等部门建立流转土地用途监管制度。坚持最严格的耕地保护制度，严禁占用基本农田挖塘栽树及其他毁坏种植条件的行为。确保本行政区域内耕地和基本农田保有量不减少。严禁借土地流转之名违规搞非农建设，严格查处将设施农用地改变为建设用地的行为。严格农村集体土地用途管制，禁止非农，限制非粮，严禁未经批准在农用地上进行非农建设。加强设施农用地管理，严格依照法律、法规、政策规定的标准进行备案管理。对改变农业用途，在基本农田上从事种树、挖鱼塘、建造永久性固定设施等破坏耕作层的行为，及时纠正查处。各市（州）、长白山开发区、各县（市、区）对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地要有明确的上限控制，探索建立资格审查、项目审核、风险保障金制度；工商企业租赁农户承包地要按面积实行分级备案，加强事中事后监管，防止浪费农地资源、损害农民土地权益，防范承包农户因流入方违约或经营不善遭受损失；定期对租赁土地企业的农业经营能力、土地用途和风险防范能力等开展监督检查，查验土地利用、合同履行等情况，及时查处纠正违法违规行为。

（二十）妥善调处土地流转纠纷

加强各市（州）、长白山开发区、各县（市、区）仲裁机构和乡村纠纷调解组织建设。充分发挥村民委员会和乡镇政府在土地流转纠纷方面的调解作用。利用现有的农村土地承包仲裁机构，积极开展土地流转纠纷调解、仲裁。健全和完善协商、调解、信访、仲裁、司法保障等相结合的农村土地承包纠纷调处机制，按照《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》落实仲裁工作经费，及时有效解决土地流转纠纷。

八、加强组织领导

（二十一）建立健全土地流转组织领导机构和工作协调机制

积极引导土地流转、发展农业适度规模经营工作涉及面广、政策性强，关系广大农民群众的切身利益，关系农村改革发展稳定的大局。各级党委、政府要高度重视，建立由党委、政府领导牵头，农业（农经）、财政、发改、国土资源、住建、水利、林业、人社、民政、公安、税务、工商、粮食、金融保险、畜牧等相关部门参与的引导土地流转、发展农业适度规模经营工作领导小组，领导小组办公室设在各级农业（农经）部门，由其具体负责综合协调和组织工作。各地要强化农村经济管理机构建设，配齐人员编制，保障工作经费，加强农村土地流转的管理和服务工作；国土部门要加强农村土地流转用途监管，严禁用地单位改变土地用途；财政部门要为农村土地流转服务工作提供经费保障；人社、公安、住建、民政等有关部门要组织落实农村劳动力就业、进城农民落户和住房、农村社会保障等相关政策措施；金融、工商、税务等有关部门要按照职责分工，协作配合，制定和落实相关政策措施。各级政府要将引导、扶持、监管和服务土地流转、发展农业适度规模经营工作提上重要位置，明确目标，落实责任，推动全省现代农业建设取得新成效。