铁路委托运输管理法律责任研究

张红

铁路委托运输管理法律责任研究

张红

（上海铁路局企业管理和法律事务处经济师、硕士，上海200071）

委托运输管理已成为当前合资铁路运输管理的普遍模式，在整个委托运输管理模式中，法律责任的承担成为托管双方最为关注的问题之一。分析铁路委托运输管理模式的现状及优势，以委托运输管理状态下铁路交通事故为视角，对涉及的民事、行政及刑事法律责任分别进行研究，得出铁路委托运输管理托管双方各自应承担的法律责任结论。

铁路；合资铁路；委托管理；民事责任；行政责任；刑事责任

作为关系国计民生的重要基础产业，铁路运输企业一直把安全管理放在首位，一旦发生责任生产安全事故，总会有人受到责任追究。尤其是重大以上事故涉及的法律责任，不仅关系到责任企业的切身利益，而且牵动着责任人的前途命运。鉴于委托管理已成为当前合资铁路运输管理普遍采用的一种模式，本文以合资铁路公司（委托人）委托国铁运输企业（受托人）负责合资铁路运输管理为样本，以铁路交通事故责任为视角，探析铁路委托运输管理托管双方的法律责任承担问题。

1 合资铁路委托运输管理模式的现状及优势

1.1合资铁路委托运输管理模式的现状

作为我国早期建成的合资铁路之一，武夷山铁路最先提出“委托国铁管理”的创新模式，并在实践中取得了成功。此后，委托运输管理模式在我国合资铁路得到快速复制和不断完善，尤其是近年来新建的高铁（客专）均采用了委托运输管理模式。

以上海铁路局为例，2005年上海浦东铁路建成后率先采用委托运输管理模式，其后的新建合资铁路均采用了委托运输管理模式。截至2014年11月底，上海铁路局受托负责合资铁路运输管理总里程4 579 km，其中高铁2 647 km，普速铁路1 932 km。除浦东公司外，其他19家合资铁路公司实施的都是“全委托”——即将铁路运输相关的各个专业管理及劳动用工全部委托铁路局负责。

2008年，原铁道部制定出台《关于新建合资铁路委托运输管理的指导意见》（铁政法〔2008〕232号，以下简称《指导意见》），并于2011年修订公布。此外，原铁道部政法司还组织拟定了委托运输管理协议示范文本。《指导意见》和示范文本对全路委托运输管理工作起到了很好的指导和示范作用,国铁运输企业与合资铁路公司签订的委托运输管理协议普遍采用示范文本作为蓝本。

1.2合资铁路委托运输管理模式的优势

首先，有利于优化资源配置、提高运输效率。大规模的铁路建设需要大量的合资铁路公司负责项目管理，另一方面，单个合资铁路公司线路里程较短，委托运输管理模式有利于优化资源配置，提高运输效率，形成协同效应，提升整体效益。

其次，有利于保障运输安全。合资铁路委托国铁管理，不仅有助于运输调度集中统一指挥，而且有利于国铁与合资铁路统一技术标准和管理规范，集聚国铁专业管理和人力资源优势保障运输安全。

再次，有利于合资铁路建成后快速开通运营。

可见，委托运输管理模式符合我国铁路建设的形势要求，符合铁路运输生产整体联动的行业特点[1]，仍具一定的先进性。

2 委托运输管理相关法律责任

所谓法律责任，即是由违法行为所引起的不利法律后果。民事法律责任是指公民或法人因违反民事法律、违约或者因法律法定的其他事由而依法承担的不利后果。行政法律责任是指因违反行政法律或因行政法规定的事由而应当承担的法定不利后果。刑事法律责任则是指因违反刑事法律而应当承担的法定的不利后果。

2.1委托运输管理相关民事法律责任承担

委托运输管理状态下，委托人作为独立的企业法人，拥有线路、设施设备等资产的法人财产权和法定的经营权，运输生产管理则委托受托人负责实施。无论是全委托还是部分委托，委托人和受托人之间的权利义务都可以通过委托运输管理协议进行约定。在不违反法律强行性规范的基础上，还可以对民事责任的承担进行界定。因此，协议有关双方权责的约定对于民事责任的承担非常重要。

委托合同的目的在于受托人接受委托人的委托处理相关事务，通过受托人办理委托事务来实现委托人追求的结果[2]。按照《合同法》委托合同的基本原则，委托运输管理的结果应由委托人承担，包括发生铁路交通事故的损害赔偿责任等。但是，《合同法》第四百零六条又规定：“有偿的委托合同，因受托人的过错给委托人造成损失的，委托人可以要求赔偿损失。无偿的委托合同，因受托人的故意或者重大过失给委托人造成损失的，委托人可以要求赔偿损失。”依据该条规定，委托人可以向受托人追偿因受托人的过错造成的损失。

铁路交通事故造成的损失可能既有旅客（货主）的人身（财产）损害，又有委托人线路、设施设备等财产的损失，甚至还会有受托人员工的人身伤亡，涉及的法律关系不仅包括委托合同法律关系，还包括对旅客（货主）的损害赔偿（违约责任）法律关系，委托人对受托人的追偿法律关系，以及委托人对受托人的损害赔偿法律关系等。鉴于《合同法》对上述法律关系均未采用强行性法律规范进行调整，托管双方应就这些事项进行细致约定，以充分发挥委托运输管理协议的约束和纠纷解决作用。

委托人作为受托人出资设立的企业，有的方面仍处于被受托人管理的地位，从防范委托人合法权益受到侵害的目的出发，也应明确约定双方权责。

为明晰责任，应就以下几个方面约定双方权责：一是发生铁路交通事故后，由哪一方负责牵头处理，事故处理费用由哪一方负责垫付，如何进行追偿。二是对旅客（货主）最终的赔偿费用（违约责任）由哪一方承担以及承担的依据。按照《合同法》、《侵权责任法》的相关规定，事故赔偿费用（违约责任）应以委托人承担为原则，但受托人对事故负有责任的，为避免追偿分歧，应当约定以事故认定书认定的责任作为承担（分担）的依据。三是由于受托人的责任造成委托人的线路、设施设备损失，受托人应如何赔偿（或补偿）损失或恢复原状。四是因不可归责于受托人的原因造成受托人的人身伤害或财产损失时，委托人应如何赔偿（或补偿）。五是受托人是以自己的名义还是以委托人的名义实施管理，对外签订调解、赔偿等协议时，由哪一方作为合同主体等。

上述事项约定明确，不仅利于解决实务中的问题，而且有助于减少双方工作中的分歧[3]。

2.2委托运输管理相关行政法律责任承担

委托运输管理状态下，行政法律责任呈重合状态，对行政法律责任主体的正确认定及处罚，不仅关系到托管双方的合法权益，关系到法律的公平正义，对行政主体的依法行政能力也是一种考验。

铁路交通事故涉及的行政法律责任包括铁路运输企业和责任人员的行政法律责任两个方面，本文重点研究铁路运输企业的行政法律责任。

2.2.1 违反应急救援和调查处理工作规定的行政法律责任承担

一是《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》（以下简称《铁路条例》）第三十八条规定的“铁路运输企业及其职工不立即组织救援”的行政法律责任承担，应根据委托运输管理的内容认定责任主体。全委托状态下，通常应由受托人作为责任主体；部分委托的，应根据托管双方约定的分工职责以及应急救援涉及的工作内容进行认定。

二是《铁路条例》第三十八条规定的“迟报、漏报、瞒报、谎报事故”的行政法律责任承担，结合第十四条规定，应由事故现场的铁路运输企业作为责任主体。全委托状态下，应由受托人作为责任主体。部分委托的，应根据委托运输管理协议的约定，由负责事故现场作业的一方（或两方、多方）企业作为责任主体。委托人通过受托人的调度指挥机构上报，或是约定由受托人负责上报，受托人迟报、漏报、瞒报、谎报事故的，由受托人承担行政法律责任。

三是《铁路条例》第四十条规定的“干扰、阻碍事故救援、铁路线路开通、列车运行和事故调查处理”的行政法律责任承担，责任主体可以是受托人，也可以是委托人，还可以是其他单位。

2.2.2 铁路交通事故责任单位的认定

《铁路法》第五十七条规定，“发生铁路交通事故，铁路运输企业应当依照国务院有关主管部门关于事故调查处理的规定办理”。《安全生产法》第七十三条则规定，“事故调查和处理的具体办法由国务院制定”。与此对应的事故调查处理的规定有《生产安全事故报告和调查处理条例》、《铁路条例》两部法规。按照后法优于先法、特别法优于一般法的法律适用原则，同时根据《铁路条例》第二条规定，铁路交通事故的调查处理应适用《铁路条例》。

但是，《铁路条例》却没有具体规定铁路交通事故的责任单位如何认定，仅在第三条赋予国务院铁路主管部门制定铁路交通事故应急救援和调查处理规章制度的权力。据此，《铁路交通事故调查处理规则》作为国务院部门规章，成为规范铁路交通事故定责处理的重要法律依据。

《铁路交通事故调查处理规则》虽未就委托运输管理模式下责任单位的认定进行专门规定，但结合第五十一条、第六十三条规定，可以得出委托运输管理状态下铁路交通事故的责任判定依据：即以设备设施的受托管理、维修单位作为责任单位为原则，产权单位管理不善的，追究其同等责任；但是，因设备质量不良造成事故，属设计、制造、采购、检修等单位责任的，相关单位为责任单位。

这一定责原则在“7·23”甬温线特别重大铁路交通事故调查处理工作中已被适用，引发这起事故的设备（存在设计缺陷）产权单位为委托人，事故调查报告认定的责任单位是设备设计单位和受托管理单位，而不是委托单位。

2.2.3 责任单位行政法律责任的承担

对责任单位行政法律责任的追究，除对主要负责人处上年年收入30%～80%不等的罚款外，还包括对责任单位处以20万元到2 000万元的罚款、责令停产停业整顿等。从近期公布的特别重大事故调查报告看，对违法企业大多处以规定上限的罚款。

2.2.4 委托人承担行政法律责任的情形

多数情况下应由受托人承担委托运输管理相关的行政法律责任，但绝不等于委托人可以被隔离到“责任真空”状态。委托人作为生产经营单位，仍需承担部分情形下的行政法律责任，主要包括：

一是部分委托管理状态下，引发事故的设备未委托给受托人管理的。

二是委托人决策机构未按照《安全生产法》的规定保证安全生产所必需的资金投入，致使委托范围内不具备安全生产条件，逾期未改正的。

三是委托人安全设备的安装、使用、检测、改造和报废不符合国家标准或者行业标准的；使用应当淘汰的危及生产安全的工艺、设备的。

四是将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人的。

五是未按照规定设置安全生产管理机构或者配备安全生产管理人员的。

2.3委托运输管理相关刑事法律责任承担

刑事责任是各种法律责任中最为严厉的法律责任。委托运输管理状态下，对铁路交通事故责任人的刑事责任追究问题，笔者未能查阅到既有的案例可供参考，只能依据有关法律规范，借鉴学者已有的研究成果提出自己的观点。

2.3.1 铁路交通事故涉及的犯罪

我国刑法以处罚故意犯罪为原则，处罚过失犯罪为例外。铁路交通事故涉及的罪名主要是铁路运营安全事故罪，为过失犯罪（业务过失犯罪），《刑法》第一百三十二条对此罪状的描述是“铁路职工违反规章制度，致使发生铁路运营安全事故，造成严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役；造成特别严重后果的，处三年以上七年以下有期徒刑”。

在关于过失犯的构造上，法学界主要有“旧过失论与修正的旧过失论”、“新过失论”和“超新过失论”等三种不同的理论[4]。对于过失尤其是疏忽大意的过失如何认定和判断，应当说仍未能形成一个统一的标准。尽管有学者提出，近年来对于生产安全事故责任人的刑事责任追究力度太小，但笔者认为对于生产安全相关的过失犯追究刑事责任时，仍需对过失的轻重进行慎重研究，真正做到罚当其罪。

2.3.2 铁路运营安全事故罪犯罪主体的认定

对铁路运营安全事故罪犯罪主体认定的难点，既包括对于“铁路职工”范围的界定，又包括对于构成犯罪的铁路职工的认定。“本罪的主体为特殊主体，系铁路职工，指具体从事铁路运营业务，与保障列车运营安全有直接关系的人员。”[5]这一界定方法是较为主流的观点。

近年来有学者提出创新的观点，“判断一名铁路职工是否符合铁路运营安全事故罪的主体要件，判断的关键点不在于其有没有在铁路一线工作，而决定于该职工的违法违规行为是否在其从事铁路运输安全生产、施工作业过程中出现，对于铁路运营安全事故的发生有没有直接的因果关系”[6]。这一观点同样将犯罪主体限定于与铁路运营安全事故的发生有直接因果关系的人员。

事实上，与保障铁路运营安全有直接关系的不仅包括车机工电辆等一线运输生产单位的职工，还包括调度指挥人员等。随着铁路运输管理方式的发展变化，铁路运营安全事故罪犯罪主体也会发生变化，但犯罪主体应限定在与铁路运营安全事故的发生有直接因果关系的人员，不宜扩大对犯罪主体的范围界定。一方面是因为，造成事故的间接因素较多，对其他责任人员仍可以追究行政责任；另一方面，也是为了防止责任追究的“泛刑法化”。

按照这一界定方法，委托运输管理模式下，铁路运营安全事故罪的犯罪主体通常不包括委托人单位的职工，但委托人部分委托运输管理的除外。

具体到铁路交通事故个案的定罪量刑时，哪些铁路职工应被追究刑事责任，仍会存有分歧。2008年“4·28”胶济铁路特别重大交通事故发生后，济南铁路局相关责任人员被以铁路运营安全事故罪定罪判刑，有学者即撰文对其中的被告人是否符合犯罪主体要件提出不同意见。这一问题不仅是法律适用问题，而且涉及对事故责任人员的认定问题。2.3.3铁路运营安全事故罪的刑事责任追究

“相对一起具体案件,对行为人的行为认定是否为危害后果的原因,是主要原因还是次要原因,是直接原因还是间接原因,是否应负刑事责任等难以确定。司法机关此时往往要等待行政机关的生产安全事故调查报告及政府批复的出台,依其对事故性质的认定而决定是否立案,应当追究何人的刑事责任”[7]。应当说，事故认定书对于铁路运营安全事故罪的定罪量刑仍具重要作用。但是，从青岛市“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故调查处理情况看，事故发生后不久，司法机关即对涉嫌犯罪的责任人员先行采取拘留、逮捕等刑事强制措施，说明司法机关对于生产安全事故犯罪案件的立案及批捕并非完全依靠事故调查报告，而是依法独立行使司法侦查权。对于铁路运营安全事故罪犯罪嫌疑人是否提起公诉以及最终的定罪量刑，还是要以有关司法机关的审查、审理结果为准。

3 结语

铁路运输生产安全责任重于泰山。委托运输管理状态下，托管双方应对自身承担的法律责任高度重视，既要依法规范操作，又要认真通过委托运输管理协议明晰双方的权责，实现责任追究“罚当其人”，责任承担有据可依。

[1]许浩平.合资铁路委托运输管理的研究[J].铁道经济研究，2014（4）：28-31

[2]胡康生.中华人民共和国合同法释义[M].北京：法律出版社，1999：566-571

[3]唐元林,曾丽,汪政伟.关于铁路运输企业路外伤亡诉讼案件的调查与思考[J].铁道经济研究，2013（2／3）：68-70

[4]张明楷.刑法学[M].北京：法律出版社，2011：261-264

[5]刘宪权.刑法学[M].上海：上海人民出版社，2005：445

[6]刘淼雨.胶济铁路事故的刑事责任分析[D].成都：西南交通大学，2012

[7]肖曦.试论生产安全责任事故犯罪的刑法规制[D].武汉：华中师范大学，2011

（责任编辑：魏艳红）

Entrusting transportation management has been a kind of normal mode for joint venture railway transportation management.In this process,legal liability becomes one of the most concerned problems.This paper analyzes the situation and advantages of entrusting railway transportation management,takes railway traffic accidents under the state of entrusting transportation management as an example,studies the involved legal liability,comes to the conclusion that client and trustee are both liable.

railway;joint venture railway;entrusting management;civil liability;administrative responsibility;criminal responsibility

A

：1004-9746（2015）01-0043-04

2015-01-07）