存款保险制度改变我国银行业竞争格局

温彬

2015年3月31日，国务院正式颁布《存款保险条例》，并于2015年5月1日起开始实施。存款保险制度的建立是我国经济金融生活中的一件大事，有利于加快推进利率市场化和民营银行的设立，是我国金融改革深化的重要标志。

建立存款保险制度的重要意义

建立存款保险制度是我国深化金融体制改革和加快利率市场化的客观要求。党的十八届三中全会为我国全面深化改革指明了方向，建立存款保险制度是深化金融改革的重要组成。从国际经验看，世界上已建立存款保险制度的110多个国家和地区中，大多数是先建立存款保险制度，再实现利率市场化的。目前，我国利率市场化已进入最后环节，已先后实现了货币市场、债券市场、信贷市场的利率自由定价，而银行负债市场化定价部分占比也逐步提高。在正式取消存款利率上限管制之前，迫切需要建立存款保险制度防范利率市场化后可能出现的金融风险。

存款保险制度有助于保护消费者利益和保障金融体系稳定。长期以来，我国执行着一种“零费率”、“全额偿付”的隐性存款保险制度，它在一定程度上起到了稳定国内金融体系的作用，但也存在成本高、效率低等弊端，也是利率管制情况下的一种制度安排。随着利率市场化的快速推进和民营资本独立发起设立民营银行的放开，继续采取国家信用兜底的隐性存款保险不利于公平和效率，需要建立一套适应利率市场化环境下的显性存款保险，通过明确存款保险的主体、赔付水平和保障规模等，稳定存款人预期，避免出现重大的挤兑风险，进一步提升市场和公众对银行体系的信心，增强整个银行体系的稳健性。对于银行来说，存款保险制度强化了市场约束，促进稳健经营，防范道德风险和逆向选择。同时，存款保险制度还缓释了财政部门、中央银行等在银行危机中救助的压力与责任，防止银行风险转化为财政风险。

我国存款保险制度的主要特色

自1993年《国务院关于金融体制改革的决定》提出要建立存款保险基金到正式推出，我国存款保险制度已经酝酿了20多年。期间，理论界关于建立存款保险制度的必要性、功能定位、设立时机等有关问题的争论不断，从最终方案看，可以说既借鉴了欧美发达国家存款保险制度的经验，也结合了我国经济金融环境自身特点，形成了有中国特色的存款保险制度。具体来说，有以下三点值得关注：

覆盖程度高。《存款保险条例》规定最高偿付限额为50万元，是2014年我国人均GDP的10倍左右，远高于国际平均水平（美国为4.6倍）。同时，根据央行调查显示，50万元的偿付限额可以覆盖99.6%的存款，而美国和日本的存款覆盖率在70%～80%之间。

差别化征收。《存款保险条例》明确了基准费率和风险差别费率结合的原则。鉴于大型银行和中小银行在经营管理状况和风险状况等方面存在差异，这种差别费率有利于促进公平竞争，形成正向激励，促使银行审慎经营和健康发展；不仅如此，还可以通过差别费率的引导作用鼓励那些定位“三农”和小微企业的优质中小金融机构的发展。

有监管功能。从国际上看，存款保险制度按是否具备监管功能分为“付款箱”型和“风险最小化”型两类。《存款保险条例》明确了存款保险基金管理机构参加金融监督管理协调机制，当投保机构发生严重危及存款安全以及存款保险基金安全的情形时，“在存款保险基金管理机构规定的期限内未改进的，存款保险基金管理机构可以提高其适用费率”。同时，还可以参与对投保机构被并购、接管以及破产处置等相关工作。从这个意义上讲，我国存款保险基金从功能定位上类似“风险最小化”型。

建立存款保险制度的深远影响

存款保险制度的建立是我国下阶段深化金融改革的“稳定器”，对促进银行竞争、提高金融效率、维护金融安全有深远的影响。

完善多层次银行体系。截至2014年末，我国银行业资产规模达到172万亿元，是GDP的2.7倍，而美国银行业资产规模仅有GDP的85.6%。相对美国银行业来说，尽管我国银行业资产规模巨大，但有两个显著不足：一是股权结构单一，国有股份占比高，对民营资本的市场准入长期存在限制；二是数量较少，截至2013年末，我国共有银行业金融机构3949家，而美国联邦存款保险公司担保的金融机构为6812家。由于我国银行业金融机构数量少、股权结构单一，在利率管制背景下，银行经营战略和客户定位雷同，形成金融供给和需求的错配，“融资难、融资贵”问题比较突出，普惠金融得不到有效满足。因此，要像重视建立多层次资本市场一样重视多层次银行体系建设，重点是发展民营银行，形成股权多元、差异化经营的银行体系。过去，监管部门出于经营风险的考虑对设立民营银行持审慎态度，而存款保险制度的建立恰恰为民营银行的设立和发展提供了安全保障。

提高银行体系效率。与美国银行业相比，我国银行业行业集中度逐年下降，五大商业银行（工行、农行、中行、建行、交行）占银行业资产规模的比重从2008年的51%下降到2014年的41%，平均每年下降1.5个百分点。而美国四大商业银行（摩根大通、美国银行、花旗银行、富国银行）占该国银行业资产规模的比重目前为54%左右。理论上讲，我国银行业集中度下降会使竞争更加充分。但由于我国银行数量少，导致单体规模偏大，2013年末我国银行业单个机构平均资产规模383.26亿元，美国为21.58亿美元，即使考虑汇率因素，美国单个机构资产规模仅为中国的1/3。我国中小银行偏好做强做大，与大中型银行同质化竞争，反而又导致金融资源向特定领域集中。建立存款保险制度，放开民营银行市场准入，会加快金融多元化供给，进而提高整个银行体系效率。

促进中小银行发展。从国际上看，利率市场化以后，中小银行经营行为易于激进，导致风险事件频繁发生。存款保险制度固然有助于防范银行倒闭风险，但也可能带来负面影响：一是中小银行缴纳的保险费率较高；二是可能会出现存款向大银行搬家的情况。从我国存款保险制度最终实施方案看，在制度设计上较好地规避了上述影响。首先，尽管在保险费率上采取基准费率和风险差别费率相结合的原则，但在我国实施存款保险制度的初期，预计各银行先按统一的基准费率缴纳，而基准费率可能暂设定在万分之二左右，所有投保机构的总保费预计在200多亿元，仅占2014年银行业全部利润总额的1.3%，对银行的财务状况影响有限。其次，存款保险偿付限额的设定，首要考虑的是保证能够覆盖大多数储户，避免出现大规模存款搬家，而我国实施50万元的偿付限额，保障程度远高于国际平均水平，因此，不会出现存款搬家进而冲击中小银行的正常经营。

推动银行业创新转型。面对利率市场化、市场准入放开以及互联网金融的冲击，银行业竞争将更加激烈，原有的经营模式难以持续，必须加快创新转型才能适应新常态的要求。创新转型的具体方向有三：一是表内创新，在资产端适应大客户“脱媒”的趋势，发展中小企业和个人金融，在负债端提高主动负债能力。二是表外创新，积极发展投资银行、资产管理等业务，提高综合化经营程度，增加非利息收入占比。三是发展互联网金融，实现线上和线下结合，顺应移动互联时代带来的需求。创新就有风险，不创新就没有出路。所以，建立存款保险制度有利于为银行业创新转型提供保障，防止系统性金融风险的发生。

（作者系中国民生银行研究院院长助理、首席研究员）