从科技管理到创新治理的嬗变：内涵、模式和路径选择

陈 套

（1.中国科学技术大学公共事务学院，安徽 合肥 230026；2.中科院合肥物质科学研究院，安徽 合肥 230031）

我国科技管理起步于计划经济时代，从1985年科技体制改革开始，主要经历了3 个科技体制改革阶段[1]，形成了30 余个国家部门管理近百个科技计划，配置科技资源的发展模式。科技资源的配置主要以政府的集中管理和计划配置为主。这种集中优势科技资源进行管理和配置的模式在科技和经济社会发展的一定阶段过程中，发挥了独特的作用，产出了一系列具有战略意义的科技成果，推动了科技经济社会的发展和国防建设。然而，随着科技、经济的快速发展，科技领域形成了跨学科、跨领域、跨区域、跨国界的发展特征；经济领域内，跨国公司的产业链条在全球范围内进行布局，国内对创新驱动发展的支撑依赖性空前渴求，使得政府单一配置创新资源的科技管理能性弊端日益凸显，如资源配置碎片化，重大原始性成果产出不足，科技支撑经济社会发展的能力有待提升，企业创新的主体地位尚未形成等。传统的科技管理模式已不能适应创新和发展的需要，围绕产业链部署创新链，以创新链配置科技资源，形成创新链条的多主体、多层级、开放协同的创新治理体系是创新发展的内在需求和必然趋势。随着民主意识和参与意识增强，公民参与科技决策的热情和理性不断提升。广受关注的“邻避事件”就是公众参与科技决策在社会上的投影[2]。故此，从科技管理向创新治理的转变成为主流趋势并逐渐在国内引起关注和达成共识[3～9]。然而，学界关于创新治理的模式、制度要求等尚未建立起科学的理论框架，主要基于经验研究[10～14]。本文通过比较科技管理与创新治理之间的差异性，研究了创新治理主体的驱动机制，从创新治理的内外部因素分析创新治理体系形成的驱动力，提出提升创新治理的政策建议。

一、引言

从政府单纯地进行科技管理、配置科技资源，向发挥政府的主导作用，统筹科技资源，构建创新体系，形成多元创新主体协同进行创新治理的转变既自科技发展的内在需求，又来自经济社会发展实际的外部推动，是科技经济社会发展的必然要求和科学选择。需要整合创新体系的各个主体和要素，形成政府、市场和其他社会主体多元参与的治理格局，让科技和经济社会发展更好地结合，培育与发展社会创新体系，充分发挥科技创新的支撑引领作用，推动经济转型发展。

从科技发展本身来看，创新治理是提升创新效率的科学选择。一方面，随着研发成果从实验室到技术转化再到市场产品的周期逐渐缩短，各研发阶段边界模糊，单纯进行科技管理已经满足不了创新发展的趋势，需要从创新的视角整体上配置科技资源，从基础前沿、关键技术到应用示范一体化实施，紧紧围绕产业链的发展部署创新链，以创新链的整体形成配置科技资源。另一方面，科技创新已经突破了学科边界、领域限制和空间界限，多学科、跨领域、跨区域甚至跨国别的交叉融合成为发展的趋势和要求，创新过程需要联合科技、经济、社会等多方面资源合作攻关，以及科研部门、产业部门、政府部门等创新活动主体深度融合、互相协同。创新的目标不仅是要促进科学技术的发展，更要通过科技进步促进经济社会的全面发展。在科技管理模式下，政府单一配置科技资源，以形成科技成果作为主要评价考核依据，人为割裂了创新体系的整体性和系统性。同时，政府作为科技配置资源的主体和管理主体，既配置科技资源又评论资源配置效果，既当运动员，又做裁判员。其他创新主体如高校、科研院所、国企与政府存在管理上的依附关系，尤其是企业难以形成创新主体，多元创新主体的系统治理难以保障，政府独大成为科技管理的重要特征。然而，科技成果具有准公共物品特性，即具有创新的外部性和风险性，又兼具创新收益的排他性。一方面，政府要发挥促进公共物品（创新成果）的产出，弥补市场功能性缺陷；另一方面，政府不是万能的，替代不了中介组织和企业，既要鼓励、支持企业的创新主体地位，又要保障企业创新收益的最大化。

从国内经济社会发展的需求来看，我国经济总量居于世界第二，发展面临着一系列突出的问题，如经济结构不够合理，社会矛盾凸显等，发展进入瓶颈期，经济步入新常态。加快转变经济发展方式，实现创新驱动发展显得尤为迫切和重要。要破解中等收入陷阱的制约问题，转变经济发展方式是唯一出路。传统科技管理方式割裂了创新各环节之间的相互关系，破坏了创新系统的结构，未能建立起科技与经济、产业活动的有效对接，科技资源的分散管理和部门间的人为藩篱，阻碍了科技资源的最优配置，各创新要素各自为战，形成不了协同合力，效用难以最优发挥，已经不适应经济社会的发展需要。通过科技体制改革实现科技计划整合，提高科技资源的配置效率，推进创新治理体系构建，进一步释放创新活力逐渐成为社会共识。故此，需要整体上布局，统筹科技资源，加强创新体系的建设，优化创新体系的治理模式，提升创新体系的治理能力，形成多元主体共同推进创新治理。目前，我国已推进统一平台的科技计划管理模式。通过建立公开统一的国家科技管理平台，以跨部门联席会议为决策机制，系统统筹五大类科技计划。同时，跨区域系统化推进创新治理已成为发展趋势。国家层面已经出台了《关于在部分区域系统推进全面创新改革试验的总体方案》，旨在通过打破行政区划，选择若干创新活力强的城市来系统地推进创新改革试验，统筹城市间发展资源，取长补短、协同创新。增强创新驱动发展的系统性、整体性、协同性布局和实施。

二、科技管理、创新体系与创新治理的内涵

科技管理主要着眼于研发链条的科研管理，关注科技本身的进步，政府是科技管理的单一主体。行政部门从事具体科研项目的管理，既承担科技决策、执行职能，又兼评价功能。管理者认为创新是一种线性的过程，从基础研究、实验开发再到市场是一个自发的过程，忽略了科技创新与经济社会等系统之间的关联性和复杂性，未从整体上构建创新政策体系，致使各创新主体间因利益冲突等无法达成系统最优，即创新主体的理性造成系统的非理性的“囚徒困境”，创新效率低下，创新主体分离，研发、产业与市场脱节。

根据国际经济合作与发展组织在《国家创新体系》的定义，创新是不同主体和机构间复杂的互相作用的结果，国家创新体系是各种创新要素有机联系、相互作用所构成的社会网络系统以及创新要素间形成的各种复杂关系的总和。创新体系的核心是企业，公共或私有的研究机构、大学和中介组织等国家创新体系的重要组成部分。创新体系按照层级和空间分为全球创新体系、国家创新体系、区域创新体系以及国家区域协同创新体系。区域创新体系是由在地理上相互分工与关联的生产企业、研究机构和高等教育机构等构成的区域性组织系统[15]。

创新治理是指新公共管理中“治理”的理念、结构、模式等在科技公共管理中的运用，旨在提高创新效率，降低创新成本，提升创新资源的配置效率及科技创新与社会、经济等方面的发展协同。创新治理的两个核心概念就是建设创新治理体系和提升创新治理能力，其中前者是基础和途径，后者是目标和导向。创新治理体系是管理科技创新的制度体系，包括科技创新的体制机制和法律法规安排，具有多主体、多层次和互动性等特征[5]。创新治理能力是运用国家科技创新制度管理公共科技事务的能力。

一般认为，公共科技和公共科技管理的概念是由国内学者率先提出。我国学者的研究围绕科技管理、科技公共管理以及创新治理不断深入。科技管理与科技治理都注重强调科技体制改革，关注的是科技管理中政府的价值和功能作用，核心都是围绕科技资源的配置。科技管理以优化资源配置反思政府科技管理职能的转变，以政府为核心配置和管理科技资源；科技公共治理视科技产出为公共物品，通过市场机制优化资源配置，由于收益的外部性、信息不对称、各方利益偏好等原因，科技资源配置效率达不到帕累托最优，通过借用公共物品理论研究政府弥补市场自身的缺陷。这也表明，科技发展中单靠市场机制或单靠政府干预都难以达到科技资源配置的帕累托最优。创新治理是将新公共管理理论中将政府失灵和市场失灵结合起来，通过创新各要素、主体间的系统化设计和安排降低科技资源配置过程中的交易成本，扩大创新系统的正外部性，为创新发展提供制度激励。创新治理的研究方兴未艾，学者主要研究创新体系的建设，国家和区域创新体系的治理结构与发展模式，创新治理的主体及作用发挥，视角主要从空间上国内国际的比较，层级上国家区域创新治理协同等。创新治理不但事关科技资源配置，重要的是创新体系的建设以及产业链、创新链之间的无缝咬合。目前，关于创新治理体系的构建和创新治理能力的提升以及这方面的实证评价研究鲜见。

从科技管理到创新治理体系的建设有着本质的变化，包括创新主体的功能定位、治理目标、理念、内涵、结构、模式、创新能力和绩效、创新治理能力提升路径，同时从科技管理到创新治理既有外部环境的驱动又有自身发展的需要，是历史和空间的辨证统一。另一个层面，创新治理体系的构建和创新治理能力的提升又有内外部驱动机制和多种路径选择，通过比较科技管理与创新治理之间的本质差异性和创新治理的自组织发展驱动理论，提出创新治理的路径选择，包括构建创新体系和创新治理体系，完善创新政策体系，构建的多元主体内在驱动机制，营造外部创新治理的发展环境，优化创新主体的治理结构。

三、科技管理与创新治理的理念、结构、工具、模式和机制

从理念上来看，科技管理主要是对科技的行政管制，科技创新资源的配置权由政府部门垄断和拥有。创新系统的治理是指用公共治理的理念、理论和方法对科技创新系统进行管理，强调多元参与、民主协商和依法治理[5、7、16]。创新治理注重创新治理主体的多元参与，创新治理体系中，企业、高校、科研机构、中介组织、金融机构等是重要的创新主体和创新治理主体。创新资源配置方面，以系统论视角，配置科技创新资源，推动科技创新与经济、社会的协同发展，改变以往线性科技创新过程的认识。创新治理体系的理念在于核心层的价值导向的转变，保障社会正义与公众参与，强调多元主体的平等参与和管理科技创新系统的公共事务，形成多中心、多层级、网络化的治理模式；外围的治理主体逐渐形成政府、市场、社会协同的治理格局，以及软性、自主和自组织发展的内部治理模式。科技管理的核心理念是控制，创新治理的核心理念是协调。

从结构上分析，科技管理模式下，科技资源配置结构主要是“行政主管部门——学研机构”，科技管理结构较为单一，即具有科技资源配置权的行政部门通过竞争性或自由性项目计划配置科技资源，大多数科技资源由学研机构获得。政府及其部门是科技管理的单一主体，学研机构是创新核心力量。传统的科技管理模式集中了我国的科技资源实行计划安排，推动了科技进步，迅速提升了我国的科技竞争力。创新治理的结构较为复杂，首先是从系统论的视角，以创新体系的建设为基础，以创新政策体系的全覆盖，凝聚创新资源到产业链条的发展。形成完整的创新治理体系。创新治理的结构是以政府为主导，多元创新主体共同参与治理。企业是创新的主体，学研机构是创新的重要原始知识产出和人才培养的基础力量。管理对象上来分析，科技管理的对象是科学技术，创新治理的对象是创新体系。创新治理体系的结构是多层级、多中心、网状协同。从层级上可分国家创新治理体系、区域创新治理体系、国区域协同治理体系；从治理主体上分，政府、企业、学研机构、社会组织协同治理。

工具选择上比较，在科技管理工具的选择上，科技管理以计划管理和政策管理为主，即以行政手段管理科技创新对象，强调的是科技管理的控制职能。创新治理以多手段治理为途径，是根据创新治理对象和内容选择不同的治理模式。治理工具由结构式控制工具为主，向结构式控制工具、合同式诱导工具以及互动式影响工具嵌套使用，更多体现市场化、制度化、参与化[17]。注重民主协商和创新体系以及创新政策体系等构建。纵向治理目前有部省会商机制、省部合作机制等，横向治理有多中心治理模式，如区域科技合作(长三角、珠三角区域科技合作)、东西部科技对口支援(科技援疆、援藏)等。

从模式构建体现，科技管理体制中，政府部门是主要管理者，分配科技资源，制定科技政策，围绕研发链条展开科技管理工作，管理重点集中在高校、科研院所等科技研发部门内部，更多关注科学发明和技术发现，忽视成果商业化应用，功能单一，覆盖面小，导致创新各环节之间的分裂。创新治理的模式构建中，由公共和私人部门、个人与机构共同管理公共事务，多主体、多层次、网络化的公共治理模式越来越被认可和接受。从进行指令式的行政管理转向为社会提供公共科技服务，从以研发领域为服务重点扩展到技术转移成果转化等创新的各个环节，从封闭式管理走向开放，有效动员起全社会的创新资源，形成纵横联合、公私合作、覆盖创新链上中下游的网络化科技治理结构，共同促进科技创新与发展。

体制机制的异同。科技管理强调是自上而下的行政配置科技资源；创新治理方面，首先是以创新体系的建设为主，以创新政策体系的制定和创新治理体系的构建配置科技资源，强调是以产业链配置创新链，自上而下与自下而上的结合。网络化配置科技资源，强调民主与协商的过程，同时就资源配置而言，以产业链的部署配置创新要素和资源，政府的科技资源重点投向基础性和战略性研究，同时更加注重向产业创新的引导和支持，营造以企业为创新主体的发展环境。高校、研究机构更多转向基础性和战略性研究。

四、创新治理主体的驱动机制

对于创新系统而言，首先具有系统论的基本特征，其演化具有自组织的特性[18]。从科技管理这种单纯的行政手段向创新治理演化既有科技本身发展的需要，同时也是经济社会发展及全球化发展的必然要求。创新体系的内部驱动力分别是利益驱动和价值驱动；外部驱动力主要是文化驱动。

利益驱动机制。西方经济学理论假设个人、组织（包括企业、社会团体）和政府机构都是理性人，在一定约束条件下实现自己的效用最大化。政府作为公平正义的倡导者和实践保障者，没有自身的利益，而作为行使政府权力的代理人却有着集团利益并满足理性人假设，故而需要对政府、个人和组织进行契约约束，包括正式的契约如法律、制度、政策等，以及非正式约束，如道德、行业自律等。我国创新治理的主体是政府、高校、研究所、企业、中介组织、金融机构等，除政府机构外，均满足理性人假设条件。换句话就是创新治理主体均希望利用自己的有限资源为自己取得最大的效用、利润或社会效益。高校希望获取更多科技资源和政策支持，通过输入知识和人才赢得发展支持和社会效益；研究所通过原始创新，以及与高校、企业的科技合作获取发展资源；企业一方面争取政府的政策发展环境，另一方面与学研机构开展成果转化和技术转移赢得创新竞争力，进而获取经济效益；中介组织和金融机构等通过提供中介和金融服务赢得发展资源和环境，取得长远发展的动力。也就是创新治理的主体通过非线性、复杂的联盟和合作，赢得发展环境和支持，实现创新系统的治理，其中各自利益得到最大化满足和保障是核心驱动力量。

表1 从科技到创新治理的转变

价值驱动机制。在一个创新系统内，个人或组织都在争取各自利益最大化、实现理性人的同时，往往会导致系统或群体非理性发展状态，群体利益受损甚至形成“1+1＜2”的失协同系统，进而影响个体利益，从自组织理论视角来说，系统进入熵增加发展趋势，无序程度增加。因此，系统的发展仅靠利益驱动实现不了群体和个人的利益最大化。价值驱动是指在一个系统或群体内，各群体有着一致的价值取向并以此约束着自身的发展行为。在创新治理体系内，各创新主体高校、研究所、企业、中介组织和金融都有着一个共同的价值追求，那就是实现创新驱动发展，科技与经济、社会的协同。因此，我们提出创新共同体的概念，创新共同体以一致的价值取向和共识关系。高校追求知识创新、人才培养，研究所追求科技创新和自由探索，二者都有着国家的目标导向和社会发展的应尽责任；企业除了自身的经济利益外，还有着社会声誉和社会责任；中介组织和金融机构作为创新发展的桥梁和纽带，同样具有推进科技、经济和社会发展的公益目标和社会公责。创新共同体在价值驱动下履职尽责创新治理过程，构筑创新治理体系。

文化驱动机制。文化是一个组织与系统内部形成的特有关系和外在的典型特征及形象，系统的内在文化对系统具有凝聚系统资源要素和催化主体加速合作、润滑硬性摩擦等功能，系统的外部文化即系统存在的发展环境，包括发展基础、发展历史、发展社会形态、社会认识水平和科技经济发展状态等，外部文化对于系统的发展和成长具有重要的凝聚和促进作用。创新治理主体间形成创新系统文化，包括创新共同体的价值理念，创新治理的政策体系构建和制度形成，创新主体间的联盟、交流和合作等文化载体。创新治理系统的外在文化即为社会文化，创新共同体的认可和凝聚需要社会文化的催化和巩固。宽容、民主、多元以及鼓励冒险的创新社会观念，能够极大地激发创新共同体的创新和奋斗精神，从而为创新治理注入了强大的活力和创造力。创新共同体形成的内部文化驱动创新治理的凝聚并形成强大的发展动力和活力，外部的社会文化促进创新治理过程中各创新链条的咬合和创新治理体系的加速构建。

五、创新治理的路径选择

一是注重从利益驱动、价值驱动和文化驱动视角，构建创新联盟、促进创新合作。政府发挥利益协调和保障作用，建设面向创新需求的科技公共服务设施，形成社会化、专业化、网络化的科技服务体系；开展知识产权、科研院所、高校、金融创新、中介组织职能转变等改革试验，促进科技与经济紧密结合，保障学研机构知识、技术创新收益以及形成产学研合作风险共担机制，充分激发全社会的创新活力，发挥创新系统利益最大化。注重发挥创新治理共同体价值效用的发挥，科学家、企业家履职承担社会责任，金融机构和中介组织发挥在创新治理共同体中的催化和凝聚作用。形成社会的文化驱动和创新共同体的内部协同文化。加快构建支持创新、鼓励创新、保护创新的政策环境，积极营造尊重知识、尊重人才、尊重劳动、尊重创造的浓厚氛围。通过社会文化推进创新治理体系的形成，发挥创新治理主体的功能作用，系统和整体上提升创新共同体的治理能力。

二是构建创新治理体系。构建多层级的治理体系，如国家创新治理体系、区域创新治理体系、国家区域协同创新治理体系以及创新政策体系，创新共同体的价值体系，利益协调体系，文化体系等多元治理体系。加强科技、经济、社会等方面的政策、规划和改革举措的统筹协调和有效衔接，发挥好政府的统筹、协调和利益公平的保障职能。发挥好科技界和智库对创新决策的支撑作用。

三是提升创新主体的治理能力。创新治理的核心理念是民主协商和多元治理，要提升创新治理能力需要提升各创新主体的治理能力，明晰政府、企业、高校、科研院所、中介组织和金融机构在创新治理体系中的职责和作用，政府要转变科技管理理念和管理手段、途径和模式，形成创新治理的发展模式。发挥政府的统筹和公共平台的建设与服务保障的作用，政府主导作用的发挥。更好发挥政府推进创新的作用。改革科技管理体制，加强创新政策评估督查与绩效评价，形成职责明晰、积极作为、协调有力、长效管用的创新治理体系。企业要从创新配角向主角转换，争取更多的科技资源支持和良好的创新环境，学研机构要加强自身的知识创新能力、基础研究能力、战略创新能力以及与企业协同创新能力，金融和中介机构要做好协调员和服务员，润滑和催化政产学研用之间的合作，促进产业链和创新链之间的咬合，做好桥梁和纽带作用。

四是加强创新主体（社会组织）的培育，形成多元主体参与机制。大力培育各类创新主体，发挥好创新主体在创新治理中的功能作用。通过创新主体促进创新要素与生产要素良性互动、创新成果和产业需求有机衔接，实现政府、高校、科研院所和企业系统化合作，技术创新链和产业链“双向融合”。在创新治理体系中，形成促进建立资源共用、风险共担、利益共享的长效合作机制。

六、结语

从科技管理向创新治理的转变是科技发展的必然，也是经济社会发展的内在需求；从科技管理向创新治理的转变需要政府和社会转变科技管理理念，以治理理念和系统论的视角分析和研究创新治理体系的构建和创新治理能力的提升；从科技管理向创新治理的转变需要从治理主体的内部驱动和外部驱动协同推进，构建多层级，包括国家创新治理体系、区域创新治理体系、国家区域协同治理体系，多中心、多主体，民主协商的治理体系，加强各类创新主体的培育，完善政府的协调保障统筹等治理职能，构建以企业为创新主体、政产学研用协同创新的治理格局。

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