全面推进依法治国面临的挑战与对策

张建

摘 要：全面推进依法治国是党的十八届四中全会以依法治国为主题，对国家治理所做出的新的重大战略部署，是全面建成小康社会、全面深化改革和全面从严治党的重要保障;但全面推进依法治国是一项系统工程，其道路艰辛、任务繁重、挑战艰险，只有努力探寻全面推进依法治国的基本路径，才能落实好全面推进依法治国一系列重大战略部署，才能绘制出中华民族伟大复兴中国梦的宏伟蓝图。

关键词：党的十八届四中全会;依法治国;战略意义;挑战;基本路径

2014年党的十八届四中全会在深刻总结党的十一届三中全会以来我国社会主义法治建设巨大成就基础上，要求坚定不移走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系，全面推进依法治国。这是中国共产党人在继1997年党的十五大第一次将依法治国确立为党领导人民治理国家的基本方略后，在实现民族复兴征程上所吹响的新号角。全面推进依法治国，塑造法治信仰，彰显法治权威，必将推动我国法治建设迈入更高层次，对于法治中国建设具有十分重要的现实意义。

一、全面推进依法治国是治国理政的重大部署

历史深刻启示我们，法治是社会文明的显著标志，是治国理政的基本方式，是民主政治的基本要求。相反，社会失序、人亡政息的悲剧，往往是法治不彰的结果。为此，党的十八届四中全会提出：“全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，全面深化改革、完成和发展中国特色社会主义制度、提高党的执政能力和执政水平，必须全面推进依法治国。”[1]全面推进依法治国，事关党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安，是新形势下治国理政的重大战略部署。

全面推进依法治国是全面建成小康社会的重要内涵。2012年党的十八大提出全面建成小康社会的战略任务。全面建成小康社会，要求“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”[2]。这就是说，全面推进依法治国是全面建成小康社会的重要内容和内在目标。因而，全面推进依法治国对于全面建成小康社会具有根本意义，既是全面建成小康社会战略目标的重要内涵，又是实现全面小康社会的基本动力。对此，习近平总书记强调指出：“全面建成小康社会对依法治国提出了更高要求”[3]。改革开放以来的实践充分证明，只有依法治国，才能真正把科学发展建立在制度化的基础上，纳入到法制化的轨道内;才能发展社会主义民主政治，不断扩大人民民主;才能全面建成小康社会，实现人民期盼。

全面推进依法治国是全面深化改革的根本保障。2013年党的十八届三中全会对全面深化改革作出了战略部署，要求完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理领域的深刻变革。这一战略部署既深刻昭示了中国特色社会主义制度的内在优势，也清晰表明了发挥中国特色社会主义制度优势的实际路径。因而，全面推进依法治国对于全面深化改革具有根本意义，是全面深化改革的根本保障，为全面深化改革提供稳定性、规范性。正如习近平总书记所指出：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用。”[4]改革开放以来的实践充分证明，只有依法治国，才能改革不适应实践要求的体制机制，才能构建新的制度和体制机制，才能发挥群众首创精神，将制度优势转化为国家治理的实际效能。

全面推进依法治国是全面从严治党的制度之基。中国共产党在建设中国特色社会主义事业中处于领导核心地位。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，实施这一方略，有利于加强党的自身建设，有助于提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。因而，全面推进依法治国对于全面从严治党具有根本意义，与全面从严治党本质一致、辩证统一，是全面从严治党的制度根基。对此，习近平总书记指出：“党既领导人民制定宪法法律，也领导人民执行宪法法律，做到党领导立法、保证执法、带头守法。”[5]改革开放以来的实践充分证明，只有依法治国，党确保自身在宪法和法律范围内活动，没有超越宪法和法律的特权，不以言代法、以权压法、循私枉法，我们党才能不断加强自身建设，始终保持先进性和纯洁性，才能树立法治思维，掌握法治方式，才能夯实执政基础，巩固执政地位。

全面推进依法治国是实现民族复兴的必然之举。实现中华民族伟大复兴是近代以来每一位中国人的心愿。民族复兴，就是要建设一个经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好、人民幸福的文明国家。“对于行进在现代化之路上的中国，法治是繁荣稳定的基石;对于掌舵民族复兴航船的中国共产党，法治是执政兴国的支撑;对于千千万万为着幸福生活而奋斗的人们，法治是成就梦想的保障”[6]。因而，全面推进依法治国对于实现民族复兴具有根本意义，是实现民族复兴的必然之举。习近平总书记引用我国古代韩非子话语强调指出：“国无常强，无常弱。奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。”[7]改革开放以来的实践充分证明，只有依法治国，才能推进国家治理体系和治理能力的现代化，才能把治国理政更深地融入法治轨道，才能实现中华民族伟大复兴的中国梦。

二、全面推进依法治国面临的挑战

1997年党的十五大第一次提出依法治国的基本方略。此后，我们党历次代表大会都坚持依法治国基本方略，对推进依法治国给予强调和部署。其中2014年党的十八届四中全会所绘制的全面推进依法治国蓝图，是对党的十五大以来依法治国基本方略的继承和发展。“全面”从横向层面上表示依法治国的全方位、全覆盖;“推进”从纵向层面上表示依法治国的进程加快。然而，新形势下，作为治国理政的重要一环，全面推进依法治国的实践也面临着诸多挑战。

法治观念的淡薄是主体挑战。法治观念是指人们对法律的性质、地位、作用等问题的认识和看法，也就是依靠法律管理国家、管理经济和治理社会的观念。它是人们在参与社会治理过程中认知法律、运用法律的内化与积淀。中国传统社会的历史画卷，是以血缘宗亲为结构方式的阶层社会，形成了以皇权为中心的政治观和“家国同构”的社会管理模式。在我国历史上的历朝历代有君权无民权、有臣民无公民、有人治无法治，以忠于“皇权”、忠于“正统”作为评价人物的主要标准。不论是儒家的礼治、仁治或德治还是法家的法治，寻根其出发点和归宿都是为君主专制服务的，对法的本质及其精神理解甚微。这种等级观念使中国百姓重视权威、迷信权威、唯书唯上，虽然对社会稳定发挥了重要作用，但是却造成了国、家、人、法四者相互纠缠，人们对权力极端崇拜，法律成了维护君王统治的手段，个人在集体、国家面前显得微不足道。这种观念深深影响着国人。新中国成立以来，虽然强调建立社会主义法制，但是，法治观念一直没有树立起来，以至于到了今天，“全社会‘敬法氛围淡薄，钻法律空子、虚假诉讼、恶意诉讼层出不穷;‘法不责众心态下，法律底线屡被突破;守法环境差，‘违法成本低、守法成本高的悖论依然存在”[8]。endprint

法治体系的欠缺是客体挑战。所谓法治体系，就“是‘法的统治在法律的价值层面、事实层面和形式层面的有机统一。”[9]法治体系主要包括立法、执法和司法三个环节与过程，也就是说，法治国家、法治政府、法治社会需要一体建设。过去我们提的较多的是法律体系，这只是其中一部分，是远远不够的。法律体系只是法治体系的逻辑起点，再完备的法律体系也离不开法治体系的支撑;而法治体系是以立法、以形成法律体系作为基础的。自20世纪90年代以来，我国在法治体系建设中，不断加大立法环节的建设，注重科学立法、提高立法质量，到2010年底，在形成了中国特色社会主义法律体系的同时，也积极探索了建设法治国家的依法治国和建设法治政府的依法行政，并取得了一些成效。但是，法治体系中的执法和司法环节还存在较大问题，司法领域不公正不平等现象还比较突出，司法监督更多还停留在形式上，尤其是法治社会的建设相当薄弱，“造就一个公平的社会环境，让社会公众能够从容自如地、有尊严地生活在一个规则化的、公正的法治社会”[10]，其任务还相当艰巨。

民主建设的不足是内在挑战。民主是指多数人的意见。民主与法制是一对孪生姐妹，民主是法制的前提，法制是民主的保障。新中国成立60多年来，中国共产党领导广大人民群众大力加强社会主义民主建设，逐步形成了中国特色社会主义政治发展道路。中国特色社会主义民主政治制度，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，坚持社会主义民主、法治建设和人权保障有机统一。然而，毋庸讳言，由于“左”的指导思想的影响，我国在民主建设上也曾发生过重大失误。近年来，我国的民主建设仍然存在诸多不足之处。一方面，人们的民主意识还比较薄弱，对民主的基本内涵还不清晰，对民主的精神实质缺乏认知，民主意识与民主愿望处于不协调的发展状态，一些人或将民主简单理解为普选，或将民主理解为想干什么就干什么。另一方面，我国的民主法律制度建设不够，尤其是随着网络、手机等新兴政治参与手段的不断发展，民主法治化建设远远跟不上民主政治的现实需求，如党内民主建设与党员权力的要求有着较大差距，基层民主建设与民众的参与热情相去甚远，民主参与制度与民主需求的增长速度不契合，等等。社会主义民主建设的不足，在一定程度上给依法治国带来了巨大阻碍。

西方思潮的渗透是外在挑战。民主与法治是世界政治的主流思潮。为此，美国政治学家亨廷顿指出：“对一个传统社会的稳定来说，构成主要威胁的，并非来自外国军队的侵略，而是来自外国观念的侵入，印刷品比军队和坦克推进得更快、更深入。”[11]长期以来，西方敌对势力借助互联网、新媒体等技术手段，极力宣扬资产阶级所谓的“自由”“民主”“人权”等政治理念，试图将我国纳入西方法治轨道和政治发展道路上。特别是随着经济全球化的深入发展，一些西方学者提出了“法律全球化”理论，认为随着全球化进程的加快，法律会超越国家的限制，越来越反映全人类的需要。他们极力鼓吹各国法律和法制趋同论，淡化法制建设的主权原则，叫嚣法律移植是法制后进国家实现法制现代化的唯一道路。西方思潮的渗透，对我国法治现代化道路产生了巨大冲击。在西方思潮的影响下，我国一些人崇尚西方的普选、宪政等，试图否定党的领导、否定中国特色社会主义法治道路，移植西方式法治，走西方式宪政道路。这些无疑在很大程度上给我国法治建设带来了极大挑战。

三、全面推进依法治国的根本遵循

党的十八届四中全会既提出了依法治国的总目标，明确了依法治国的重大任务，又对依法治国做出了一系列重大战略部署。从提出“一个总目标”，到明确“五大法治体系”;从强调“加强宪法实施”，到要求“增强全民法治观念”……党的十八届四中全会为中国特色社会主义法治道路指明了方向，为全面推进依法治国提供了根本遵循。

树立法治思维是先导。党的十八届四中全会提出，要在全社会“大力弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，增强全社会厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。”[1]这就是说，依法治国，首先要在全社会树立法治思维。法治思维是人类社会政治文明和政治智慧的重要体现，中华民族自古以来就十分崇尚树立法治思维。《晏子春秋》认为，“威不两措，政不二门。以法治国，则举措而已。”《韩非子》提出：“国无常强，无常弱。奉法者强，则国强;奉法者弱，则国弱。”《墨子》则有“法治兴则国家兴，法治强则国家强”的论述，等等。今天我们提倡的法治思维，是指社会主体按照法治的理念、原则和标准对经济政治文化社会事务及自身行为进行判断、分析和处理的理性思维方式。无论是国家机关、企事业单位，还是公民个人，都应该在日常言行中树立法治思维，以法律来规范自己言行、协调社会关系、处理各种问题。因此，全面推进依法治国，需要全体社会成员深入学法知法，崇尚和信仰法治，坚持宪法法律至上，将法律作为应该遵守的最起码的行为规范，真正从内心深处把坚持依法办事作为行为准则和自觉追求。只有让法治思维得到普遍认同，成为人们的一种思维习惯、一种理想信念、一种价值判断，依法治国基本方略才能拥有浓厚的社会氛围。

坚持中国特色是前提。党的十八届四中全会提出，建设社会主义法治国家，必须从我国基本国情出发。这就是说，依法治国，要创新中国特色社会主义法治理论、坚持中国特色社会主义法治道路。中国的具体国情，特别是中国近现代历史的独特性，决定了我国必须从具体实际出发，走中国特色社会主义法治道路。经过新中国成立60多年特别是改革开放30多年的探索，我国已经形成具有中国特色的制度体系，这一制度体系包括“人民代表大会制度的根本政治制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等基本政治制度，中国特色社会主义法律体系，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，以及建立在这些制度基础上的经济体制、政治体制、文化体制、社会体制等各项具体制度”[2]，这些都是立足于中国国情的，具有鲜明的中国特色。因此，全面推进依法治国，需要坚持中国特色社会主义的法治理论、坚持中国特色社会主义的法治道路，绝不能照抄照搬西方模式。只有让法治建设具有中国特色，适应中国具体国情、解决中国实际问题，依法治国基本方略才能巩固坚实的实践基础。endprint

完善法治体系是核心。党的十八届四中全会提出：“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。”[1]一个规范有序的社会，需要的不仅仅是法律体系，更重要的是法治体系。也就是说，建设法治体系，意味着不仅要制定法律，更应该遵守和落实法律。建设中国特色社会主义法治体系，就是“形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系”[1]。从“人治”到“法治”，从“法律体系”到“法治体系”，仅仅一字之差，标志着我们党治国理政理念的重大飞跃，在推进国家治理体系和治理能力现代化道路上迈出了坚实步伐，是我国法治道路的重大拓展。因此，全面推进依法治国，需要坚持立法先行、提高立法质量，不断完善中国特色社会主义法律体系;加强宪法实施，保证法律效力的普遍性和有效性;完善党委牵头领导的法治监督协调机制，实现监督常态化;进一步规范司法行为，确保严格公正的执法和司法;加强党内法规体系的规范性建设，形成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系。只有实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，依法治国基本方略才能真正得到全面落实。

保证司法公正是关键。党的十八届四中全会提出：“必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”[1]这就是说，公正是法治的生命线，司法公正既是社会公正的内涵和具体要求，也是全面推进依法治国的内容和关键环节。经过改革开放30多年的建设，适应社会主义市场经济体制的中国特色社会主义法律体系已经形成，社会生活各个方面基本做到有法可依。但是，由于诸多原因，我国社会生活中“人情大于法”、“遇事找关系”的现象还大量存在，严重影响着司法的公信力和效力。衡量是否真正做到依法治国，还要看是否做到司法公正，是否让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。“公正司法是维护社会公平正义的最后一道防线，司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。”[12]因此，全面推进依法治国，需要司法机关真正落实以事实为依据、以法律为准绳的基本原则，树立以人为本、保护人权的理念;深化司法体制改革，优化司法职权配置，严防诉讼无故延期、久拖不决;加强对司法权的监督，畅通司法信息渠道，防止司法权的滥用。只有公正司法、树立法律权威，才能确保法律得以正确实施，依法治国基本方略才会得以全面推进。

推进依法行政是基础。党的十八届四中全会提出，深入推进依法行政，“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”[1]这就是说，依法行政是依法治国的重要组成部分，全面推进依法治国，必须建设法治政府。推进依法行政，要求国家机关及其公职人员必须树立法治观念，按法律程序办事，特别是领导干部要克服特权思想，将自己的言行置于法律的约束之中;要求加强行政工作法律法规的制定，并以此制约、规范行政运行;要依照法律程序或制度规定做好重大问题的决策，确保决策的科学性、民主性、合法性;要建立权力清单、责任清单、负面清单，厘清政府与市场的关系。因此，全面推进依法治国，需要以法律为标杆，用法律来衡量是与非、对与错，依靠法律来保障行政行为规范化、公开化、法治化，加强政务公开制度建设，促进治理体系和治理能力现代化。只有作为国家权力机关的执行机关，作为经济和社会事务管理职责主要承担者的政府机关率先做到依法决策、依法管理、依法办事，成为法治型政府，依法治国基本方略才能真正落到实处。

加强党的领导是保障。党的十八届四中全会提出：“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。把党的领导贯穿到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。”[1]这就是说，党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证，是全面依法治国的题中应有之义，要把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，这一领导地位是广大人民群众自觉选择的结果，是国家宪法明确赋予的。“党的领导与社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。”[13]加强党的领导是社会主义法治的根本要求。离开党的领导，人民民主专政的政权就难以巩固，广大人民群众的民主权利就难以保障，社会的公平正义和社会生活的规范有序就难以推进。因此，全面推进依法治国，需要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。只有不断加强和改进党对法治工作的领导，把党的领导贯彻到全面推进依法治国的全过程，依法治国基本方略才能沿着正确轨道前行。

“法者，治之端也。”在通向全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的征程上，全面推进依法治国，是凝聚思想共识的法治航标，是法治中国建设的顶层设计，是国家治理总体战略的完善提升。全面推进依法治国是一项系统工程，道路艰辛、任务繁重、挑战艰险。只要我们增强中国特色社会主义的法治道路自信、法治理论自信、法治体系自信，落实好全面推进依法治国一系列重大战略部署，就一定能够实现“两个一百年”的奋斗目标，绘就中华民族伟大复兴中国梦的宏伟蓝图。

参考文献：

[1]四中全会通过全面推进依法治国《决定》[N].新华每日电讯，2014-10-24（1）.

[2]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2012：12.

[3]习近平在中共中央政治局第四次集体学习会上的讲话[N].新华每日电讯，2013-02-25（1）.

[4]习近平.真抓实干蹄疾步稳务求实效[N].新华每日电讯，2014-03-01（1）.

[5]习近平在中央政法工作会议上的讲话[N].新华每日电讯，2014-01-09（1）.

[6]詹 勇.用依法治国标注“中国梦”新高度[J].北京观察，2014（11）：32.

[7]习近平.奉法者强则国强，奉法者弱则国弱[N].新华每日电讯，2014-09-06（2）.

[8]王 曼.增强全民法治观念 推进法治社会建设[J].奋斗，2014（11）：34.

[9]魏治勋.从法律体系到法治体系[J].北京行政学院学报，2013（1）：9.

[10]喻 中.作为国家治理体系的法治体系[J].法学论坛，2014（2）：12.

[11]塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华，刘为，等，译.北京：三联书店，1989：141.

[12]穆 虹.全面深化改革必须全面推进依法治国[J].求是，2014（22）：14.

[13]孙学祥.加强党对全面推进依法治国的领导[DB＼OL].endprint