论我国地方政府重大行政决策信息公开机制建设

罗文岚

摘 要：贯穿决策的全过程、有质量的保证以及实行专业化管理是构建有效行政决策信息公开机制的必然要求和客观标准。然而，目前我国地方政府重大行政决策信息公开建设仍存在着诸多问题，如信息公开重结果，轻过程;回避实质信息的公开;缺乏与大众的双向沟通，等等，造成在实践中难以保证重大行政决策的科学性、民主性。为此，需要通过将信息公开贯穿于重大行政决策全过程;强化重大行政决策信息公开的质量标准;建立重大行政决策信息公开的双向交互机制;建立重大行政决策信息公开的信息管理机制;加强重大行政决策信息公开的平台建设;健全重大行政决策信息公开的问责机制等措施，进一步完善我国地方政府重大行政决策信息公开机制。

关键词：地方政府;重大行政决策;信息公开;机制

地方政府的重大行政决策是其行政行为中最为关键的一部分，也是履行其行政管理职能的重要体现。地方政府一旦在这些具有全局性、战略性和基础性特质的决策上出现错误，社会公众的利益必然受到重大的影响。党的十八届四中全会强调建立重大行政决策法定程序，以确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。因此，地方政府重大行政决策的信息公开，是重大行政决策法定程序的主要组成部分，是依法行政的题中应有之义，是全面推进依法治国的重要举措。目前，对于地方政府重大行政决策信息公开的有关法律制度，主要限于原则性的要求，缺乏明确和可操作的规范，实践操作的效果并不十分理想，需要我们进一步深入探讨相关的理论依据和机制安排，以实现重大行政决策信息公开的规范化、标准化，增强公开的针对性和实效性，保证社会公众利益的实现。

一、有效行政决策信息公开机制的特征

中外学者对有效行政决策信息公开机制进行了深入的研究，发现有效的行政决策机制具有一些共性特征：

（一）要求决策的全程公开

日本的行政法学者如远藤博也、盐野宏、山村恒年，打破传统行政法仅对行政行为进行静态、局部研究的局限，认为应把行政行为理解为持续发展的过程，并在此基础上发展立体的视角，才有助于对行政行为的主要问题进行深入的探讨。若以此研究范式，行政决策其本质是一种过程，是由若干彼此独立但又相互联系的具体行政行为和抽象行政行为相耦合的过程[1]。行政决策是以动态方式实现行政目的，具有独立价值的一般性制度。美国政治学家詹姆斯·E·安德森在其《公共决策制定》中也认为，决策的本质在于它“不单单是一个关于做什么事情的决定”，而是“某一特定环境下，个人、团体或者政府有计划的活动过程”，且是由“或多或少有联系的活动所组成的一个较长的过程”。诺贝尔经济学奖获得者赫伯特·西蒙就以信息活动为基础，把决策具体划分为四个阶段。第一阶段是立项，通过对信息的搜集发现需要解决的问题;第二阶段是决策，对多种备选方案进行论证，决定决策方案;第三阶段是执行，实施决策方案并进行信息反馈;第四阶段是修正，根据反馈信息及客观因素的变化，完善决策方案。

我国《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）对“政府信息”的定义体现在第2条：“行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。《条例》采用“履行职责过程中”的描述，实际上已认可了行政过程论的观点，但全文强调的仍是行政行为结果的公开。在《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发 〔2010〕5号）中更是明确规定“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”2013年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化政务公开加强政务服务的意见》中有所突破：“逐步扩大行政决策公开的领域和范围，推进行政决策过程和结果公开”。重大行政决策较之于一般的行政决策更具全局性、基础性，社会公众对其民主化、科学化的要求更为强烈。因此，只要不涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私，重大行政决策的信息公开应贯穿决策的每一阶段，并对决策的下一阶段产生直接的影响和作用，是一种动态的、持续的公开，才能使政府的权力处于全方位的监控之下。

（二）要求有质量保证的公开

信息是人类认识客观世界的媒介，人类只有掌握信息才得以生存并改造世界。有效的信息应具备以下质量特质：一是真实性，只有反映了客观事物的客观状况的信息才具有价值;二是时效性，信息反应的是客观事物运动状态和变化内容，其效用会随着时间的推移逐渐消弭;三是完整性，客观事物的状态、变化、规律非常错综复杂，只有尽可能地掌握客观事物的全面信息，才能对客观事物进行正确地分析和判断。因此，美国《信息质量法》（IQA）中要求政府公开的信息必须具有“客观性、实用性、完整性。美国联邦政府管理与预算办公室通过的《IQ实施指南》作了进一步解释：“客观性”要求信息同时兼顾“表达形式”和“实质”，要求公开的信息应准确“清楚”完整无偏见。如在“财务”统计的信息中要提供相关的数据和模型证明，原始文件和支撑数据相互配套，利用健全的统计和研究方法得出分析结果，并且公示已查明的影响数据质量的误差来源。“实用性”要求信息具有实质性内容，足以成为判断的基础。“完整性”要求信息没有被未授权的访问篡改或伪造，等等[2]。

我国《政府信息公开条例》规定：“行政机关应当及时准确地公开政府信息。行政机关发现影响或者可能影响社会稳定，扰乱社会管理秩序的虚假或者不完整信息时，应当在其职责范围内发布准确的政府信息予以澄清。”体现了我国对政府公开的信息质量要求是及时、准确、真实和完整。

（三）要求信息的专业化管理

尼葛洛庞帝在《数字化生存》中提到，“数字化生存有四个强有力的特质，将会为其带来最后的胜利。这四个特质是：分散权力、全球化、追求和谐和赋予权力。”的确，信息技术给公众参与重大决策提供了广阔的技术空间，尤其是随着智能手机等移动终端的发展，“微信”等新兴传播方式的兴起，重大行政决策作为社会公众最为关注的政府行为，已经颠覆了原有的封闭环境。信息是地方政府重大行政决策公开的客体。但种类丰富多样的信息源、内容冗杂繁琐的信息量以及变幻莫测的信息流变，给地方政府重大行政决策提供支持的同时也带来了信息公开面临的诸多问题：部门信息割据;信息资源库混乱;信息的搜索和提取困难;信息遗失;等等。信息公开要求信息的专业化管理，建构一个对信息的产生、传达、加工、利用、控制、反馈等方面进行整合与管理并有条不紊地完成政府信息公开的信息管理机制[3]。如，1990年美国制定的《美国的公共信息准则》，提出了如下政府信息资源管理准则：如“联邦政府应确保公共信息在任何形式下的完整性和良好的保存环境”;“联邦政府应确保公共信息的传播、再生产和再分配”;“联邦政府应确保获取公共信息来源的多样性，无论民间部门还是政府机构都应如此”;“联邦政府应保证提供容易使用的政府信息，对于各种形式的信息，都能用索引查询”;“无论利用者居住和工作在何地，联邦政府都应保证他们能够通过全国信息网络并与图书馆出借政府出版物相同的程序获取公共信息”等等。这些信息管理规范是当前我国相关制度中极为欠缺的内容，提供了很好的借鉴[4]54-57。endprint

二、当前我国地方政府重大行政决策信息公开中存在的问题

虽然在我国法律层面并没有“重大行政决策”的程序性立法，但是，近年来各级地方人大及各级地方政府积极地出台了一些地方性法规和政府规章、规范性文件，如《广州市重大行政决策程序规定》《重庆市重大行政决策程序规定》《广西壮族自治区重大行政决策程序规定》等等，因此，本文探讨的范围也仅限于地方政府的重大行政决策[5]。至于何为重大行政决策，各地法规及规范性文件通常都采取了列举的方式。以2014年1月1日开始实施的《广西壮族自治区重大行政决策程序规定》为例，“政府重大行政决策事项包括：（一）提出地方性法规草案、制定政府规章和重要的规范性文件;（二）制定宏观调控和改革开放的重大政策措施;（三）制定资源开发、环境保护、生态建设、防灾减灾、劳动就业、社会保障、计划生育、安全生产、食品安全、教育卫生、住房建设、交通管理、国有企业改制等涉及群众切身利益的重大政策;（四）制定或者调整各类总体规划、重要的区域规划和专项规划;（五）编制财政预决算草案、大额资金使用安排;（六）研究政府重大投资项目、国有资产处置方面的重大事项;（七）制定或者调整重要的行政事业性收费以及政府定价的重要商品、服务价格;（八）制定或者调整重大突发公共事件应急预案;（九）行政区划变更方案;（十）为民办实事的重大事项;（十一）其他需由政府决策的重大事项。”据此，我们也可以看到，重大行政决策确实是关系经济社会发展全局、社会涉及面广、与群众切身利益密切相关的重大事项。尽管在这些法规、规章、规范性文件中对重大行政决策的信息公开有一些积极的推进，但在实践中，仍存在不少问题值得注意。

（一）我国地方政府重大行政决策信息公开侧重重大行政决策的结果公开，忽视了决策过程的公开

在决策实施后将评估信息公开的更是凤毛麟角。一个重大行政决策的过程包括需要决策目标的选定、方案论证、最终决策、实施评估和反馈几个阶段。实践中，由于重大行政决策多通过规范性文件做出，各地对规范性文件的公开也有较细致的要求，所以，地方政府已经基本能够做到决策结果的信息公开。但在决策其他阶段的信息公开工作仍十分薄弱，社会公众无法获知决策的逻辑脉络，难以了解重大行政决策全貌，更枉谈对重大行政决策的参与和表达意见了。这种结果公开仅仅起到告知社会公众的作用，社会公众也只有服从的义务，这样的公开仍然无法产生保证决策科学化、民主化的实质意义。

（二）追求重大行政决策公开的形式和数量，回避实质信息的公开，公开的时效性也往往被忽视

地方政府的重大行政决策信息公开的表面繁荣之下，有实质内容、有认知价值的“干货”极少：一些政府网站重大行政决策专栏中多是法律法规、政策条文等静态信息，动态的有实用价值的信息数量极少;一些决策制定中的热点问题、疑点问题的相关信息没有在第一时间正面公开，方便了谣言的传播，甚至造成政府决策的被动;一些地方政府只愿意公开决策的“正面”信息，不愿意公开“负面”信息;一些需要数据分析的决策只公开大数据，而不公开具体数据;等等。总之，重大行政决策信息公开的透明度和精细程度离社会公众的期盼相距甚远，形式化的公开难以为重大决策信息公开实效性的实现发挥积极作用。

（三）侧重重大行政决策信息的单向公开，忽视与社会公众的双向沟通

重大行政决策中的信息需要在政府与社会公众相互交流中得以延伸、补充和完善，通过互动沟通并最终达成对重大行政决策认知的一致性，减少重大行政决策执行的阻碍。但是，一些信息公开概念专业性强、用词晦涩生僻、表述内容歧义难辨，导致公开的信息本身难以被公众理解，而政府又没有提供详细解释;一些信息公开后政府没有及时整理和公开回应社会公众的意见和建议;一些信息公开甚至都没有提供社会公众表达诉求的渠道;一些政府网站上的重大行政决策专栏互动性不强;等等。这些现象说明了重大行政决策信息公开存在自说自话，为公开而公开的现象，降低了信息公开的价值。

（四）重大行政决策信息的公开责任主体不明确

重大行政决策涉及的相关部门较多，有的重大决策信息公开的责任主体不明确，导致领导责任不明确，职责权限不明确，无法有效地实现信息公开工作有序管理和监督，更无法有效协调各部门的信息公开衔接工作。各行政部门就其掌握的与其职权或者职权行为相关的内容进行信息披露，信息公开呈现出散乱的、点状式的样态，导致一些公开的信息缺乏系统性与一致性，降低了重大行政决策的说服力，影响了地方政府的公信力。

（五）重大行政决策信息的公开责任规定虚置且粗略

现行《政府信息公开条例》对不依法履行政府信息公开义务的行政机关及其相关责任人员的法律责任进行了规定，但实践中因违反政府信息公开规定而被追究责任的事例极为罕见。并且，诸如信息公开不及时、信息公开不完整、信息虚假、信息公开缺乏实质内容等不当的公开责任空缺，更难以形成对有关人员的震慑力，无法确保在具体操作层面上重大决策信息公开的实效性。

三、我国地方政府重大行政决策信息公开机制的完善路径

（一）将信息公开贯穿于重大行政决策全过程

1. 重大行政决策的调研公开。在这一阶段，相关部门需要通过对目标问题的调研，收集制定决策的相关信息。相关部门可以采取一些方式公开政府的意向，比如利用一些大众媒体设置议题，把公众没有预先感受与集中关注的事项形象的呈现在公众面前，并组织公众进行讨论乃至辩论，同时也进行社情民意调查。

2. 重大行政决策的立项公开。地方政府应利用各种公开渠道公开该重大行政决策的建议稿，其内容应包括立项的基本情况、可行性说明、有关统计数据、调研报告等等，以便于社会公众了解并展开充分的讨论。重大行政决策涉及错综复杂的利益关系，如果缺乏必要的说明，一些社会公众往往不能意识到该决策与其利益的关联。所以，公开的信息中还应注明可能受该政策影响的主体，并采取能够直达此类主体的公开方式，使得他们及时地参与到该重大行政决策的讨论中来。endprint

3. 重大行政决策的论证公开。相关部门可以通过座谈会、协商会、听证会、开放式征求意见等方式，使各方主张得以公开碰撞。尤其需要充分发挥听证会制度的公开效用。具体来说，完整的听证公开包括以下几方面：一是听证公告。公告应包括听证事项的目的、内容、依据、听证时间、地点以及听证参加人产生方式等内容。二是听证会参加人员名单公示。听证会参加人员名单应当包括听证主持人、听证陈述人、听证参加人及其身份情况等内容。三是听证会议公开。听证会议应该公开进行，可以同时进行录音和录像，甚至可以通过电视或网络直播的方式进行，也应允许一定数量的公民旁听。听证会应当制作笔录，如实记录发言人的观点和理由，经听证会参加人确认无误后签字或者盖章。

4. 重大行政决策的政府会议公开。绝大部分决策都经由政府会议做出，会议公开是世界政府信息公开的一种重要形式[4]54-57，但我国现行政府信息公开制度并没有明确规定政府会议的公开。有些地方政府公开了会议时间、地点，没有公开相关人员的发言和会议纪要等重要内容。杭州市在这个问题上做出了有益的探索，早在2009年实施的《杭州市人民政府重大行政事项实施开放式决策程序规定》中，就专门规定了“市政府常务会议的视频直播互动”的形式：“除审议依法不得公开或公开后不利于决策实施和社会稳定的决策事项外，市政府常务会议审议开放式决策事项应当通过‘中国杭州政府门户网站实行视频直播，并与市民代表通过互联网视频连线开展互动，听取意见和建议。”其他地方政府也应该勇于尝试。

5. 重大行政决策的预公开。在这一阶段，政府要将最终作出重大行政决策的全面信息公开，应包括以下内容：基本情况、可行性说明、有关统计数据、调查分析资料、论证情况、法律分析意见书、行政成本、收集反馈信息的渠道等。

6. 重大行政决策实施中的信息反馈公开。行政决策并非在决策草案正式通过并公布之后即告尘埃落定，实践中很多决策需要多次修正才能达到预期效果并得以优化。因此，决策实施的评估是审视决策效果、总结决策得失、提高决策效能的重要举措，是启动修正决策的前提，也是决策责任追究的参考。相关的信息公开，如决策实施过程中的阶段性评估信息、决策方案调整的信息、对决策失败责任追究的信息，也应该与决策前、决策中的信息公开一样获得重视。

（二）强化重大行政决策信息公开的质量要求

重大行政决策信息公开的质量要求包括以下几方面：一是真实性，这是信息公开的最基本的要求。二是完整性，行政机关掌握的所有相关信息，不管是正面的还是负面的，排除国家秘密、商业秘密、个人隐私后均应公开。为此，建立信息公开事项清单制度非常有必要。三是及时性，要求行政机关就有关信息的变化在第一时间通过政府网站发布信息，并根据事件发展和工作进展及时发布动态信息，表明政府态度。四是科学性，要求行政机关公开的信息要有科学理论支撑，客观数据支持，一些决策还必须进行成本—效益的分析。

（三）建立重大行政决策信息公开的双向交互机制

重大行政决策信息公开的双向交互机制一方面可以通过在线访谈，热线电话、领导信箱、公众问答、新闻发言人、网上调查等“直通车”的方式，与公众沟通重大行政决策中的热点问题，确保方方面面的信息能够顺畅传递;另一方面，这个双向交互机制还承载着舆情收集、研判和回应的职能，及时捕捉社会上对重大行政决策的疑虑、误解，甚至歪曲和谣言，使这些矛盾、问题能尽快地进入决策者的视野，最终通过负责机关撰稿解读、专家解读、政策问答、在线访谈、媒体专访、答记者问、新闻发布会解读等形式解疑释惑，化解矛盾，理顺情绪。尤其要注意，解读材料应准确引用政策法规，提供相关背景、案例、数据，还可通过数字化、图表图解、音频、视频等方式予以展现，使公开的信息更加可视、可读、可感，让公众更好地知晓、理解重大行政决策。

（四）建立重大行政决策信息公开的信息管理机制

从信息管理的角度看，行政决策就是获取信息，加工信息，做出决断，反馈控制的过程。因此，重大行政决策信息公开信息管理机制包括了信息搜集、整理、记录、保存、公开等制度，最终才能完成政府重大行政决策的信息公开的相关任务。

1. 实现政府信息资源管理的全程科学化。从调研阶段即着手搜集、清理、分类和储存相关信息，尤其要提高信息深度加工能力，使信息能够条理清晰地保存，保证重大行政决策信息公开的信息源。

2. 加强信息管理系统建设。根据重大行政决策的进展情势及时更新相关信息内容，提高政府信息公开工作的效率和质量;建立统一的技术标准，整合各行政部门间的孤立的信息资源，以便于一次性采集、整理信息资源，提高重大行政决策信息公开的效率和效益[6]。

3. 建立重大行政决策信息沟通协调机制。重大行政决策信息公开贯穿于整个决策过程，公开的信息应该是一系列相互关联的、系统的信息。因此，相关的行政机关、新闻宣传部门、互联网信息内容主管部门、有关新闻媒体应互联互通，统筹提供公开的信息，确保公开的信息准确一致。在重大决策的关键环节，政府还可以召开重大行政决策舆情会商联席会议;启动政务信息发布和舆情处置联动机制，周密制定重大行政决策的信息公开发布和传播方案。

（五）加强重大行政决策信息公开的平台建设

1. 继续强化政府网站作为重大行政决策信息公开主渠道地位。政府网站需要深入发掘更加符合信息传播规律的公开发布方式，例如，通过技术优化、数据库建设、形式创新，拉升政府网站页面在搜索引擎中的收录比例和搜索效果，使当前主要的重大行政决策相关信息在网站上更醒目，在网络领域传播及时、准确、权威的决策信息。同时，与重大行政决策相关的其他各级政府网站、各行政机关网站之间也要加强协同联动，及时转载、链接相关的决策信息，以发挥政府网站集群效应。

2. 加强与广播电视、报刊、新闻网站、商业网站等多样态媒体的协作。政府应主动提供与重大行政决策相关的信息资源，让权威、准确的重大行政决策信息在公共信息传播体系中广泛传播，以多样态的公开渠道来满足各类人群对于决策信息的需求。endprint

3. 与时俱进建设新的政务公开媒体。微博、微信等新媒体被喻为“指尖上的平台”，具有用户量大、信息及时、参与性强等方面的优势，重大行政决策的相关信息能够第一时间出现在这些新兴事物上，势必赢得先机。当然，政府需要及时对政务微博、微信制定管理办法，规范信息发布程序及公众提问处理答复程序，确保政务微博、微信安全可靠。另一方面，还可以考虑手机、平板电脑等移动终端应用服务建设，给重大行政决策的信息公开创造更为开阔的空间。

4. 探索以网络论坛、BBS、QQ群、博客圈子等形式存在的网络交流空间的重大行政决策信息公开。这些沟通平台聚集了兴趣相投或具有同样价值观的人群，一些重大行政决策也是他们密切关注的话题。重大行政决策相关的信息在这些空间的公开可以得到更深入、更有效地回应，其效果不可小觑。

（六）健全重大行政决策信息公开的问责机制

重大行政决策的信息公开责任机制的构建需要将责任要求细化，按照其违法的程度及后果的严重性，规定相应的行政责罚。为此，应注意以下几点：

1. 确定责任主体。地方政府从重大决策调研阶段起，就应明确负责信息公开的机构和人员，专司信息公开的管理、协调与发布工作，并要明细管理主体、信息提供主体、技术主体、外包服务主体的职责与关系，防止出现政治错误、内容差错、技术故障。

2. 规范信息公开流程。对重大行政决策信息公开过程中的信息收集、筛选、加工、报送、审查、发布等程序做出明确规范，对各类信息公开的格式、方式、发布时效制定标准规范，确保公开的信息真实、合法、完整、及时。

3. 开展专项社会评议。在重大行政决策中到底政府的信息公开工作做得怎么样，是否到位，社会公众最有体会，最有发言权。地方政府可以委托第三方进行专项调查，真正了解信息公开的客观效果，以利于今后工作的改进提高。

参考文献：

[1]湛中乐，高俊杰.作为“过程”的行政决策及其正当性逻辑[J].苏州大学学报，2013（5）：80-86.

[2]桂 萍.域外重大行政决策制度之比较研究[J].苏州大学学报，2013（6）：70-79.

[3]谭九生，任 蓉.政府信息公开实效性的行政保障机制——以系统论方法为视角[J].情报工作，2012（12）：164-170.

[4]相丽玲，宋 璐.中美政府信息质量的法律规范比较[J].图书情报工作，2014（3）.

[5]杨 寅，狄馨萍.我国重大行政决策程序立法实践分析[J].法学杂志，2011（7）：34-36.endprint