新起点视域下改进作风长效机制探讨

邓义昌

摘 要：2012年党的十八大以来，我国进入了一个新的历史时期，面临着新的形势和新的任务，党的作风建设需要站在这个新的起点上。在新的起点上，改进党的作风建设关键在于形成长效机制，即需要从学习教育、权力制约、监督管理、考核评价、联系群众等多角度建立起一套完整的制度机制。

关键词：党的十八大以来;新起点;改进党的作风;长效机制

我们党历来重视自身的作风建设，在不同的历史时期根据不同的形势做出过很多富有成效的探索。2012年党的十八大以来，历史进入了一个新的时期，经济、政治、文化等各方面都发生了深刻变化，党的作风建设也必然随着国情党情的变化做出新的调整和探索。对于党的建设来说，这个新的历史时期除了要建设学习型政党外，还凸显为全面建成小康社会、全面深化改革和全面依法治国等方面。在这样一个新的时期，新的起点上，坚持全面从严治党，加强党的作风建设显得尤为重要。所以，党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央以作风建设为切入点狠抓党的建设。先后推出了改进工作作风、密切联系群众的八项规定，开展了群众教育实践活动，并把此次教育实践活动聚焦到作风建设上来，提出了反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风的“四风”问题。在此基础上又提出了“三严三实”（即“严以修身、严以用权、严以律己，谋事要实、创业要实、做人要实”）的具体要求。以上重大举措不断将党的作风建设推向深入，使党风为之一新，民心为之一振。然而，“作风建设永远在路上”，我们既要回过头去吸收历史的经验，更要立足当下，根据新的历史特点做好党的作风建设。对此，习近平总书记在党的群众路线教育实践活动工作会议上指出：“作风问题具有反复性和顽固性，必须经常抓、长期抓，特别是要建立健全促进党员、干部坚持为民务实清廉的长效机制”[1]。作风建设的关键在于制度化，形成有效的体制机制。在党的建设新的起点上，构建改进党的作风长效机制也必须体现出全面性、系统性、全局性和协同性，从学习教育、权力制约、监督管理、考核评价、联系群众等多维度建立起立体、多方复合的制度机制。

一、建立和完善学习教育机制

建立经常性的学习制度。学习是不断提高党员干部自身修养和业务能力的内在方式，积极主动地学习，有利于党员干部更新知识观念，提高能力素质，适应不断变化的外在世界。建立经常性的学习制度能够确保党员干部有时间学习，有条件学习，进而养成自觉学习的习惯。一方面要更新学习内容。在学习内容上，不仅要学习与自身工作相关的能力业务知识，还要学习党章、党的重大方针、政策以及重大理论问题;不仅要学习经过实践检验真理性的东西，还要学习党提出来的重大新战略新理念，特别要加强作风建设方面的学习，把业务能力与道德素养有机结合起来。另一方面要创新学习方法。在学习方法上，要坚持原则性与灵活性、理论性与实践性相结合原则。作风建设是必然要学习的内容，在学习安排上必须要有作风建设学习专题，在此基础上，可以灵活安排其他学习内容。既可以是集体讨论性的学习，也可以是个人的学习。坚持学以致用，把学习理论与开展调查研究、解决实际问题、推进具体工作等有机结合起来，提高学习的自觉性、针对性和实效性。

完善经常性的培训制度。培训是通过外在的说服、教育使被培训者获得知识、本领的过程，是党员干部获取新知识、新本领的重要渠道。我们党非常重视对领导干部的教育和培训，建立了经常性的教育培训制度和培训规划，对党员干部的健康成长做出了很大贡献。一方面要搭建培训平台。各级党校、行政学院、干部学院是党员干部培训的主渠道，在党员干部培训中发挥着不可替代的作用。要做好各级党校、行政学院、干部学院的建设，充分利用各方面优质资源，突出自己的办学特色，不断提高办学质量，以搭建好主平台。同时，还要利用社会资源拓展干部培训渠道，与高校、社会培训机构加强合作，建立起多元化的培训平台。另一方面要严格培训纪律。纪律是培训能否取得良好效果的重要一环，党校、行政学院、干部学院等培训机构要制定完善的培训规章制度，加强学员管理。严格遵守学习制度，保证学习时间;严禁参加不正当娱乐活动，不准参与用公款支付的娱乐、健身活动，严禁赌博;严格考勤管理，不准无故迟到早退，对违反纪律者，要严格按照相关规定做出处罚。

健全经常性的约谈制度。约谈制度是一种问责谈话制度，对于预防领导干部违法乱纪起到很大警戒作用，是一种特殊的教育方式。当前，约谈制度越来越受到普遍重视。一方面要突出约谈对象。约谈对象要有侧重点，不能胡子眉毛一把抓，重点约谈对象要放在关键部门、关键岗位、单位一把手的领导干部上，要放在群众有意见的干部上，思想作风上有不良苗头的干部也要作为重点约谈对象。此外，还要有选择地与一些后备干部进行谈话，摸清他们的思想动态，积极做好思想引导工作，帮助他们健康成长。另一方面要改进约谈方式。领导约谈的方式恰当与否，直接影响到约谈的效果。在确定约谈对象后，要对谈话的时机、内容和方法进行细致研究。一是坚持上门约谈。约谈原则上采取上门走访的形式，这样既充分体现对干部的尊重，减少约谈对干部工作的影响，又能通过访谈达到调研了解各单位工作的目的。二是坚持个别约谈。在谈话过程中，一律采取与干部个别谈话的方式进行。三是把握好约谈时机。主要是针对个别在遵纪守法、勤政廉政、思想作风方面出现问题的干部，及时对其进行诫勉谈话，指出存在问题的严重性和危害性，并提出建议和要求，把问题解决在萌芽状态。

学习培训机制是建立完善领导干部作风长效机制的基础，只有打牢了基础，长效机制建设才可能顺利进行。

二、建立和完善权力制约机制

实行依法治权。依法治权是依法治国的具体化，是现代法治国家应当且必须遵循的治理原则。依法治权是我国宪法规定的一条基本原则，所谓依法治权就是要把权力的分配、施行纳入到法治的轨道，用法律制度来规范、限制权力，预防权力的滥用。扭转权力至上的不良社会风气。一方面要培育法治精神。法治精神和法治信仰是法治的灵魂，它追求法律的至上权威性，人们缺乏法治精神、没有法治信仰，社会也就不会有法治风尚，法治只能是无本之木、无源之水。由于传统文化的法治思维缺失以及人治社会的绝对主导使得我们缺乏法治精神，这也是我国在建设法治国家中所面临的重大难题。依法治权能否真正实施，能否发挥应有效果，关键还是要看社会大众是否具有良好的法治精神。因此，培育公民的法治精神就成为解决一切法治问题的关键。另一方面要健全法律制度。实行依法治权，就需要在法治精神的基础上，建立健全法律制度，完善法律体系。权力自身具有扩张性和腐蚀性，容易被滥用而导致腐败，公共权力需要制约。虽然我国法律越来越完善，但在权力设置与制约上还存在很多不足，以党代政，以政代法的问题比较严重。官员对待法律权威和领导权威的态度截然不同，不对法律负责任，而是对任命他的上级领导负责，这就造成法律不如法规，法规不如规章，规章不如规范性文件。完善法律，依法治权，就要制定好规范权力运行的法律制度，必须有严密、科学的程序作保障。endprint

发扬人民民主。民主与法制向来是不可分割的，两者就像一对孪生兄弟，在对权力的制约上缺一不可。两者缺其一，不相互连接，法治就是假法治，民主就是假民主。因此，在权力的制约上，必须贯彻民主的方式，党内要始终坚持民主集中的原则，党外要充分发扬人民民主，人民民主具有根本性。一方面权力要公开运行。权力运行公开，是发扬人民民主的前提，只有权力公开，人民才可能对权力进行监督。当前，依然有很多政府部门存在着权力、信息不公开或半公开状态，使社会监督成为一句空话。权力运行公开，既要公开各个部门、领导的权力划分，又要公开权力运行流程，按照“统一简洁、明确具体、流程优化、操作易行、便于监督”的思路，使民众看得懂。公开态度上，变“要我公开”为“我要公开”;要依照党员群众意愿，变“依事公开”为“按需公开”;要把重大决策事前、事中、事后整个过程纳入公开范围，变“结果公开”为“全程公开”。另一方面要赋予人民监督权力。权力公开运行，为人民对权力的监督提供了基础，人民监督权力是发扬人民民主的本质内容。2012年党的十八大报告强调，要建立健全权力运行制约和监督体系，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。这是我们党拒腐防变的必由之路，也是实现全面建成小康社会宏伟目标的必然要求。之所以要让人民监督权力，是因为我们党来自人民、植根人民、服务人民，国家的一切权力属于人民。人民监督是最基本的监督，也是最为重要的监督，让人民监督权力，体现了人民的力量和重要地位。实现人民监督权力，必须有使人民便于监督、乐于监督、敢于监督的制度设计，使人民监督真正地发挥应有的作用。

合理划分权限。权力的过度集中与权力的过度分散，都不利于权力作用的发挥。因此，必须合理划分权限。权限划分主要是针对权力的过分集中，过分集中，容易造成权利的滥用和监督的困难。在权力划分的同时，还要确保权力之间的有效制衡。一方面要明确权力责任。合理划分权力的一个重要目的就是明确权力和责任。只有权力和责任明确，才能使权力之间不交叉，不重叠，避免部门之间选择性执法，不作为和乱作为，推诿、扯皮现象的产生。也便于对部门、领导的考核，更重要的是能防止因权力集中而造成的不受约束和难以监督的问题。明确权利责任，要规范各级党政主要领导干部职责权限，科学配置党政部门及内设机构权力和职能，明确职责定位和工作任务。另一方面要实行权力制衡。权力制衡是权力之间的相互牵制、互为监督。权力制衡是权力相互制约的关键。我们既要考虑到我国的国情，又要对权力制衡有正确的认识。在我国，权力得不到有效制约的一个重要原因就是权力制衡的缺失，现行权力结构的不合理既表现在地方和中央层面，也表现在地方和中央各部门层面，同时还表现在国家、政府与社会力量层面。实现权力制衡，需要对权力的科学合理配置，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构，实现权力之间的相互制衡。

三、建立和完善监督管理机制

理清监督责任。党的十八届三中全会在加强党风廉政建设责任制方面，提出要“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任，制定实施切实可行的责任追究制度”。“两个责任”的提出进一步明确了党委和纪委在党风廉政上的关系问题。一方面党委要担当起主体责任。党委的主体责任是由党委的领导地位和党委统一领导党风廉政建设工作的主体定位所决定的。主体责任，顾名思义，就是主要责任人是谁或者谁应当承担主要责任。党委在党风廉政建设中负主体责任，意味着党委就是党风廉政建设的责任主体，党委应该负全面责任、负总责。习近平总书记在党的十八届中央纪委三次全会上明确指出，党委的主体责任：“一是加强领导，选好用好干部，防止出现选人用人上的不正之风和腐败问题;二是坚决纠正损害群众利益的行为;三是强化对权力运行的制约和监督，从源头上防治腐败;四是领导和支持执纪执法机关查处违纪违法问题;五是党委主要负责同志要管好班子，带好队伍，管好自己，当好廉洁从政的表率。”[2]就主体责任和监督责任而言，主体责任是总责、是全面责任;监督责任只是一个方面的责任，是有没有尽到监督责任的问题。另一方面纪委要担当起监督责任。纪委的监督责任主要包括监督地位、监督职责、监督方式等。从监督地位上，纪委拥有党内监督专门机关的地位;从监督责任来看，纪委承担着对领导机关和领导干部履行职责和行使权力的监督责任;从监督方式来看，纪委拥有对违反纪律行为进行执纪问责的权力。纪委是在党委领导下从事专门的纪律监督工作。党委的主体责任和纪委的监督责任，两者是相互联系又相互区别的辩证统一关系。党委负全责、主要责任，纪委负专门监督责任。理清两者的责任，关键还要建立起切实可行的责任追究制度。

拓展监督渠道。多元的监督渠道有利于形成监督合力。拓展监督渠道，既要注重完善内部监督，又要注重构建外部监督，形成内外结合，强化监督效果。一方面要完善内部监督。内部监督包括党内监督、行政监督、司法监督、权力机关监督等。完善内部监督，要充分发挥各个监督主体的职责，加强各个监督主体的独立性，做到各司其职、各就其位。防止监督有名无实，相互干扰。内部监督中最为重要的就是党内监督，要进一步完善纪委的监督职能，改革纪委的领导模式，加强纪委的监督力量。另一方面要注重外部监督。外部监督是监督的重要方式，主要包括政协机关、社会组织、人民团体、广大群众、媒体舆论等监督主体。随着社会发展，网络普及，政治参与意识的增强，外部监督越来越重要，甚至成了监督的主要力量。网民监督和新闻媒体监督正在成为新兴社会的强大监督力量。注重外部监督，需要为外部监督创造各种便利条件，营造良好的监督环境。

创新监督方式。正确的监督方式一定是行之有效的监督方式，监督是否有效，方式、方法很重要。随着社会的发展，一些新情况新问题的出现，必然要求监督方式、方法的创新，而科学技术的发展和对事物规律性认识的提高都为这一创新提供了可能性。一方面要强化传统监督。传统监督是很长时间以来积累和沉淀下来的监督方式，比如，对机关人员上班出勤的监督，主要采用点名或签到的方式。这种传统监督带有手工式、分散式的特点，靠双手、纸笔、靠脑子记，收集和积累的信息数据也分别在不同的范围内使用，整个信息资源处于分割使用、互不共享的状态。但它曾经发挥了重要的监督作用。对于传统监督而言，重要的是进一步强化它的监督作用，不适合的去除，能够优化的要进一步强化。另一方面要应用现代监督。现代监督不同于传统监督就在于现代技术、网络计算机的普及和应用。它改变了传统监督手工式、分散式的监督特点，既可以节约监督成本，又可以保证监督效果。这种方式方便、快捷、高效决定了它未来的生命力。比如，电子监察系统，可以对行政审批进行全天候、无死角的监控，对领导干部财产的监察可以通过计算机联网储存和提取相关信息。现代监督方式的应用，必然彻底改变党员干部、工作人员的工作态度和工作作风。endprint

四、建立和完善考核评价机制

构建科学考核体系。考核评价是对领导干部任职结果所做的反馈，是对领导干部态度、能力和价值的衡量。直接关系到领导干部前途命运。因此，科学的考核评价体系显得尤为重要。只有科学的考核评价体系才能公正的反映出领导干部的综合素质。一方面考核内容要注意全面性。对于领导干部的考核，只有进行全面性的考核，才能充分反映整体素质。全面性，包括对领导干部德、能、勤、绩的考核。在干部考核中，既要考核干部的履职成效、工作实绩，又要考核干部“能不能干”的问题，即考核干部的德才素质、廉洁勤政等;既要考核干部在经济工作方面的实绩，又要考核干部在精神文明建设、党的建设、社会事业、民生、生态等方面的实绩，力求完整、准确地反映干部履职情况。考核方法要多样。要综合使用民主推荐、民主测评、民意调查、实绩分析、个别谈话、综合评价六种考核方法，把平时考核、年度考核、届中考核、换届考察、任期考察等多种考核方式有机结合起来，配套运用并相互衔接、相互印证。另一方面考核方式要有针对性。共性要求与个性特点相结合，注重针对性。针对党政工作部门类型较多、职能不一的情况，综合考评要努力做到“区别对待”：一是区别设置不同党政部门的测评要素。在全面反映领导班子和领导干部情况的同时，注意突出行业特点、部门职能、干部职责，使考核评价与部门工作性质、工作内容相一致。二是区别设置正职和副职的测评要素。根据职能定位，对正职重点考核其统揽全局、民主作风、抓班子、带队伍、作决策等情况，同时考虑整个班子的目标完成情况;对副职重点考核其当好配角、分工协作、抓好落实、解决问题、推动工作等情况。三是区别设置现班子成员与新提名人选的测评要素。对现班子成员，主要考核其履行职责情况、发展潜力等;对新提名人选，主要考核其综合素质、工作业绩、岗位胜任度、群众公认度。

建立多元评价制度。对于领导干部的考核评价，应当采取多样化、多元化的方式，防止主体狭隘和方式不当所造成的评价偏失。一方面评价主体的多元化。不同的主体具有不同的立场和观念，评价主体的多元有益于消除评价主体自身因素所造成的评价不客观。在干部考核评价上，既要考虑到上级主要领导评价、领导班子成员的评价，又要考虑到下级直接服务对象的评价;既要考虑到单位同事的评价，又要考虑到基层群众的评价。其中，对于干部直接服务对象主体的评价应作为主要评价参考。加大下级、群众评价力度，向下倾斜。另一方面评价方式的多样性。不同的评价方式可以从不同侧面来反映领导干部的素质和能力。可以听取考核对象的述职、组织群众测评、个别座谈、现场察看、专项抽查、综合分析鉴别、反馈意见的程序进行考核评价。也可以年度考核与日常考核相结合，在日常考核的基础上进行年度考核的方法，定期开展民意调查、实绩分析，系统收集相关职能部门提供的重要经济社会发展统计数据和评价意见，加强平时积累和综合分析。

加大考核结果运用。考核结果的运用是一种十分重要的激励机制，只有把考核结果作为实施干部奖惩、监管和使用的重要依据，才能充分发挥绩效考核的导向性作用。一方面要把考核结果与干部奖惩相结合。将干部绩效考核结果与领导干部年终奖励工资挂钩。同时，对领导班子成员在绩效考核中评定为优秀的进行表彰，被评定为基本称职或不称职的，则根据考察情况决定是否对其进行诫勉或免职。另一方面要把考核结果与干部选拔任用相结合。坚持“凭实绩用干部”，对经考核确属实绩突出、群众公认、德才兼备的干部，委以重任;对能力不足，作风不良，考核得分较低，群众反映较差的党政干部，综合考虑主客观因素，适当予以调整。逐步建立起“能者上，平者让，庸者下，劣者汰”的选人用人机制，让想干事的有机会、能干事的有舞台、干成事的有地位，从而形成了有效的激励机制，使广大干部真正把心思用在干事创业上，把能力体现在工作落实上，以推动经济和社会事业又好又快发展。

五、建立和完善联系群众机制

建立联系群众工作制度。密切联系群众，是我们党的优良工作作风，是保持党与人民群众血肉相连的重要法宝。党员干部要经常深入群众，了解群众真实所需，为群众办实事、办难事、办好事。一方面要深入开展调查研究。调查研究是领导干部体察民情、了解民意的重要方式，是制定方针、政策的重要依据。要建立健全领导干部调查研究制度。各级党员领导干部要真正走出机关，走进基层，深入调查研究，与广大群众打成一片，关心群众生活。要完善调查研究制度，深入实际，深入基层，坚持问政于民、问需于民、问计于民，全面掌握第一手资料，注意调研成果运用，作决策、定政策充分考虑群众利益和承受能力。另一方面要完善干部联系点制度。根据干部级别不同设置不同的联系策略，如处级实职干部每人挂钩一个乡（镇），联系一个村（社区），联系一个企业，一般党员领导干部每人要明确一个地方或一个单位作为工作联系点。联系点要按照干部管理权限和领导干部所分管部门的特点，选准一个有代表性的与自身业务相关的地方或单位，对联系点要深入调查，对群众反映的问题、难题要想办法解决好。

建立健全民众意见表达制度。随着社会主义市场经济的建立和发展，出现了利益不断分化，人民的诉求不断增多的现象。如果人民利益诉求表达渠道不畅通，就会导致很多突发性事件的发生。因此，建立健全民众意见表达制度，既有利于干部了解民众需求，及时化解矛盾，又能避免一些不必要的误会和冲突。一方面要构筑沟通平台。领导干部、政府与民众的沟通不仅能够获得基层民意，做出正确决策，解决民众真实反映的问题，还能够加强领导干部、政府和民众间的互信和理解。沟通平台可以多种多样，如政府专门网站、官方微信、地方留言板、服务热线、座谈会、电视问政、群众工作室等，都能加强领导干部、政府同民众之间的沟通。平台的构筑决不能仅仅是个形式，要真正的发挥作用。另一方面要构建结果反馈机制。沟通是前提，对于民众反应的问题，必须进行有效反馈，建立结果反馈机制。对于结果的反馈要做到及时、准确、详细。反馈既可以是公开反馈，也可以是不公开反馈。具体要以反馈问题的性质而定。

建立民众参与管理制度。人民是国家的主人，民众参与国家事务是人民的基本权利。民众的广泛参与有利于政策的合理制定和国家的稳定，同时，有利于在改革中取得共识，推动改革前行。一方面要扩大民众参政议政渠道。民众意愿的表达只有通过一定的渠道才成为可能，建立各种参政议政渠道，是民众发表意见和建议的重要的途径。网络社会的发展，为其提供了坚实的基础。“网上参政大厅”，“信息交流平台”等都为民众参政议政提供了平台。另一方面要积极发挥社会团体作用。社会团体是具有一定专业性质和影响力的组织，现代社会中，社会团体组织的作用越来越得到承认。社会团体以其作为介于国家和社会之间的第三部门的中介性，一方面使政府的正当治理行为得到社会和公民的认同，另一方面又及时向政府传递来自社会各方面和公众的信息，帮助政府校正行为和方向。社会团体参与国家事务管理的热情和能力都比较高，它可以代表一定的民意参政议政。

参考文献：

[1]习近平在党的群众路线教育实践活动工作会议上的讲话[EB/OL].http：//finance.sina.com.cn/roll/20130729/085516270602.shtml.

[2]习近平在十八届中央纪委三次全会上发表重要讲话[EB/OL].http：//www.chinanews.com/gn/2014/01-14/5736464.shtml.endprint