农地承包经营权影响因素及发展对策

王 佳

（黑龙江省政法管理干部学院，哈尔滨 150080）

引言

城镇化是近期我国发展的必然趋势，这一过程无论对于较小城乡差距还是农业的经济增长都发挥着非常重要的作用。然而城镇化的进程也对传统的土地产权问题提出了越来越多的挑战。而在这其中农地承包经营权所面临的变革最为明显。

农地承包经营权是构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利中最为重要的一环。今年年初中央一号文件明确提出，在土地所有权不变，并且承认承包权的前提下，进行经营权流转，实施农地“三权分离”。农地三权分离，可以使土地上的所有权、承包权和经营权在依法确权后明确各自的权属人。从所有权和承包权中分离出来的农地经营权可使农民实实在在获得财产权收益，从而促进农地经营权的流转。

但在城镇化的过程中往往伴随着大宗的土地承包经营权的流转。在流转过程中时常会发生集体经济组织以所有权名义侵犯农民承包权，地方政府在农业招商引资时强制农户流转或地租不足额支付或农民全家常年外出务工后承包权的丧失等现象。这些现象的出现会影响农民行使农地承包经营权的积极性。那么如何能在发现新情况的基础上，推动农地承包经营权向利于农民自身利益方向发展是我们所面临的重要课题。本文如下会对影响农地承包经营权流转的因素进行分析，并基于所得结论提出相应的发展对策。

一、影响农地承包经营权流转的主要因素

农地承包经营权作为一项能够增加农民收入，构建合理农业体系，促进农业现代化的必要手段，其流转受到多方面的制约。社会因素是众多影响农地承包经营权流转的因素中最为重要的一项。农民身处于复杂的社会环境中，所以社会因素很大程度上决定了农民是否愿意行使农地承包经营权或以哪种方式来进行流转。再细化社会因素就会发现这其中还包含着更多的细小影响分子。例如，某一地区农业人口的数量、农业组织化程度的高低、城乡收入差距的大小、土地流转体系是否完备都属于其中。若某区域农业人口具有较高的文化素质，农业组织管理水平与之较为适宜，则农民就会愿意通过流转农地承包经营权。除此之外，国家的相关政策法规也是较为重要的影响因素。一贯、平稳、积极的农业政策及针对农业承包经营权的相关制度是保证土地流转的基石，也是保证农民从流转中获得长期、稳定收入的保证。国家政策因素应由两部分构成，第一部分就是国家为了保证农民获得农地基本收入的保障性政策，如农业补贴、耕地保护、农权确权等；另一部分则是为了保障农民顺利行使权利而制定的相关法律制度。只有在明确的农地所有权基础之上，才能将农地的占有权、使用权、收益权、流转权完整的赋予农民。而且在农地流转过程中，若能保证农民依法、自愿、有偿的行使农地承包经营权也能极大的加快农地流转效率。

从以上的分析不难看出，社会中的方方面面都有可能成为影响农业承包经营权的因素。当然，我们不能忽略的经济因素也是影响因子之一。促进农地承包经营权流转的根本目的就是要增加农民的收入，使农民真切感受到土地带给他们的实惠。所以经济因素是推动农地流转的源动力。在农地流转过程中，农民通过签订相关的承包权流转合同，在一定年限内让渡土地使用权从而取得收入。只有当这部分通过权利流转所取得的收入高于原农地带来的人均纯收入时，更多的农民才会将农地流转起来。

保障性政策的缺失也是影响农地承包经营权流转的另一重要原因。随着我省城镇化进程的加速，越来越多的农村青壮年劳动力涌入城市，老人及部分农村妇女承担起繁重的农业劳动。目前黑龙江省农村相应的医疗、养老保障体系并不十分完善，这使得部分农民在很大程度上还将土地收入作为用于化解疾病和养老风险的主要经济来源。这就减少了农民将承包的农地进行流转的意愿。而且，目前该省的农地承包经营权流转还处于农民自发阶段，缺乏相关的政府政策引导及中介服务，针对土地流转过程中的评价制度也不够精细。这都不利于农地流转向规模化、市场化发展。

二、政策建议

（一）完善农地承包经营权登记制度，明确土地产权长久不变

为了稳定和完善农村土地承包关系，促进农地经营权流转，就要针对农地承包经营权进行完善的确权登记颁证工作。体系完备、运转良好的登记制度可以增强农民对农地财产权的信心，进而促进土地市场发展。同时其也可以约束地方政府依法行政，为农民寻求法律救济提供依据。农地权利登记过程不仅要有标准的程序，更要有统一的规则。农地确权登记颁证，不仅要确认农民集体经济组织的土地所有权，更要确认农民土地承包经营权。针对农地承包经营权的登记工作不仅要体现在权利的初始确定阶段，更要延伸至对权利变更情况的掌握。防止在转让过程中，因权利人不明而引起的上当受骗现象的发生。

在此基础上，才可以引导和鼓励农民流转所承包土地的经营权，若想使农地承包经营权有序安全流转还要明确其生效时间。农地承包经营权应当自登记之日起即产生效力。未经登记的农地承包经营权，权利人不得行使权利。省级主管部门应制定《农村土地承包经营权流转管理办法》实施细则（以下简称《实施细则》）。在《实施细则》中明确登记内容及相关法律责任。严格遵循农地用途，当农地用途发生转变时要进行变更用途登记。擅自变更用途的，应责令其恢复原状，并对土地所有人遭受的损失进行赔偿。

在农地承包经营权登记的基础上，还应该对农村集体所有制进行改革。现有农村集体所有制内涵并不明确，尽管《物权法》试图明确集体成员和集体组织之间的财产所有权关系，但集体组织无论在对农地承包合同的控制权上，还是在对集体资产利润的分配权上都有着绝对的控制力。这会使因农地经营权流转而得到的利润集中在集体组织手中，而不是直接分配给集体成员，从而挫伤农民流转经营权的积极性。所以，若想强化农民的农地产权促进流转就应明晰集体所有权的安排，明确集体内各成员对集体资产的权利安排，改变原有的集体管理模式，采取法人治理模式。

（二）完善相关法律建设，推进农地承包权赋权工作

随着城镇化的加速，大批农民放弃农地耕作进入城市务工。迁移的农民为了保留对土地的承包权往往将农地留给家里的老人、妇女或亲戚、朋友耕种。这种小范围内的经营权流动十分影响农地的经营效率。同时这种现象也带来了农地承包权和经营权的分离。

为了顺应农地两权分离的趋势，也为了更好地明确农民的承包经营权，扩大农地流转范围，十八届三中全会已经对分离的承包权和经营权进行了权利范围的界定，承包人享有对农地的占有、使用、收益、流转权，经营者对农地拥有抵押权和担保权。这样不仅承包户可以放心的流转土地，同时经营者也可以利用农地抵押等行为获得金融支持。而目前我国的相关法律还在对两权进行着合一的保护，所以应尽早对法律进行修改，使改革的政策获得法律的认可和保护。

在明确了承包权和经营权的各自归属的基础上，承包权的赋权还存在一些的问题。农业承包经营权从实质上分析应是一种物权，只是其本身拥有债权属性，所以《土地承包法》、《物权法》应明确其物权地位。同时还应注意的是，我国已经进入老龄化社会，农村老龄人口日益增多。第一轮承包期满后，若原承包者已经成为无劳动能力的老人或者已经离去，那么二轮延包应由谁承包、如何承包，我们的法律也应给出规定，进一步细化承包权的赋权工作。

（三）提高农地流转项目质量，推进农民专业合作社发展

优秀的农业合作项目不仅可以使农地高效、快捷流转而且也可以合理安置传统农业模式中存在着的大量农村富余劳动力。由于黑龙江省大型农业项目的开展一般都以农民专业合作社作为载体，所以想促进农地流转就必须要提高合作社引入农业项目的质量。作为合作社发展的引导者，政府应多渠道筹措资金，提高扶持资金的数额，扩大扶持的范围，提高税收优惠力度，使保险政策、补贴资金向合作社倾斜。为了统一加强对农民专业合作社的组织、协调、管理和服务，可以成立独立的农民专业合作社管理机构。农民以农地承包经营权入股合作社，按股获利，以此实现农民增收、农业增效，使农民真正做到“增收不离乡土”。当高质量的农地流转项目为农民带来切实的经济利益时，农民自然愿意将农地经营权流转起来。

（四）积极建立保障机制，消除农民后顾之忧

建立完善、良好的农村医疗、养老体系，是弱化土地作为农民生老病死保障的思想，促进农地承包经营权流转的坚实依托。通过保障性体系的建立，可以使农地摆脱其在农民心中固化的角色，使土地成为单纯的生产资料，更好的为农业生产经营服务。农民的养老、医疗有了除土地之外可靠的依赖，他们也会更愿意将农地投入到流转市场。其次，应健全相关流转市场体系。农地市场化程度低导致农地承包经营权流转不活跃。所以不仅要对农地市场进行统一规划管理，更要促进相关市场的发展。要重视各种中介组织的培育。通过这些中介组织向农民及时的提供农地流转信息，为农户提供多角度、多层次的市场化服务。

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