政府购买服务现状、原因及对策分析

钟廷勇，向 思，杨家灏

(重庆工商大学 会计学院，重庆 400067）

随着我国GDP的不断上升，人民的物质生活水平得到极大提升，人民对公共服务的需求也随之不断攀升。然而现有的公共服务体系仅依靠政府一方力量，在效率、效益、人民满意度等多方面存在缺陷。为满足人民的公共服务需求，党的十八届三中全会多次提出政府购买服务运行机制。政府购买服务是将原政府直接向社会提供的那部分公共服务事项，转交给社会组织、企业等机构实施，政府负责承担相关的服务费用。近期，随着财政部对PPP模式发展的支持和鼓励，政府购买服务又一次成为社会关注的要点。政府遵循公正、公平的原则，从市场上购买公共服务，在加强开展政务活动的同时也有利于减少两极分化的现况，从而实现资源的优化配置。但是在实际中，理论与实际往往存在不同的看法，譬如谁来买、向谁买，买什么等一系列问题，都反映出我国政府购买服务目前正处于探索阶段，仍存在许多亟待解决的问题。

1 政府购买服务过程中存在的问题

1.1 体制和法规的不健全性

我国政府购买服务正处于探索阶段，在购买公共服务的过程中时常出现无法可依的情况。体制法规是发展的基本保障，然而我国目前有关政府购买服务的体制法规不健全，致使其在发展过程中存在与传统体制发生矛盾、冲突的现象，进而影响其可行性和有效性。

1.2 社会组织缺乏独立性、专业性

我国正处于社会主义市场经济的初级阶段，社会组织的发展过于依赖政府，导致其缺乏独立性。社会组织相对落后，参与的工作人员人员少，缺乏经验，且专业水平有限。与此同时，设立的门槛制度过高也进一步阻碍其发展脚步。

1.3 执行过程存在漏洞

政府购买服务是不断循环的过程，它分为初次购买和再购买两个阶段。目前，执行的过程中存在以下几个方面的问题：（1）仅在部分领域或某些单项公共服务方面实施购买，存在购买方式单一，购买对象狭窄的问题；（2）目前我国绝大多数省份都并未真正做到开放市场，依旧存在新增财政供养机构和人员的情况；（3）社会任存在贪污舞弊现象。

1.4 监管体系的缺失

在政府购买服务的实施阶段，我国还没有专门的第三方机构对选定提供服务的机构进行合理的监督管理，也没有审计其资金使用情况，考核其服务质量、效果。

2 对存在的问题进行原因分析

2.1 实施政府购买服务的前提条件不完善

购买项目内容“买什么”是首先需要鉴定的问题，虽然目前政府已经对购买项目有了初步分类，但还存在着不全面的问题。且国家和地方政府财政拨款制度和预算制度与各单位也没有建立实质性的联系和体系，从而导致了不能完全满足人民群众对公共服务的需求。（1）税务方面：该体制作为社会组织与政府相互配合，为调动其积极性，在一定程度上需要对其进行一定优惠。例如是否对非营利组织实行减免税收的政策，而我国还未正式颁布相关法律，这在一定程度上表现出其税务方面存在空缺性。（2）对鉴定社会组织是否符合要求规定并没有详细的文件说明。为保证在政府购买以后，企业能真正满足人民对服务的需求，还需要设定社会组织招标的门槛。（3）对非营利性组织的划分也存在模糊性，导致很可能存在舞弊现象。（4）目前我国政府购买服务未明确规定惩罚措施，在一定程度上阻碍了公共服务的良性开展。

2.2 社会组织受到政府的制约

我国正处于社会主义市场经济的初级阶段，因此在制度上存在大量问题。（1）社会组织的设立需要通过层层审批，步骤流程极度繁琐，极大地阻碍了社会组织的发展。（2）政府权力集中，在信息、资源、政策方针等各方面都拥有极大的管理权，导致社会组织与国有企业在独立发展层面上存在局限性。（3）政府购买服务涉及领域广，包括一般性公共服务、社会管理服务、行政管理与协调等多方面。由于社会组织发展缓慢，在很多领域涉足少，因此满足政府购买服务要求的社会组织更少。（4）社会组织参与人员的专业素质有限，自身培训较少，参与人员接受再教育再培训的机会少。这一系列原因导致社会组织缺乏独立性、专业性。

2.3 机制的管理不系统

（1）目前我国政府在购买服务项目的设定方面仍处于探索阶段，导致在招标的过程中存在巨大隐患。例如政府未对“买什么”的标准进行分类设置；在购买服务性项目时未考虑其他更有效的方法，如租赁、委托等；政府单位不敢放手展开实施。（2）政府领导为避免麻烦不愿承担过多责任所以一味地模仿前者，导致购买对象单一，不利于社会组织的良性竞争，同时易形成服务行业垄断，未能做到正真的开放市场。（3）购买信息公开的局限性。因为资金预算并未对社会公众全部公开，所以社会服务生产者无法确定政府需要购买何种服务，导致其很难拥有生产权。同时由于信息的不公开致使公众无法明确政府是否满足人民对服务的需求，从而形成公众“被服务”现象。更重要的是，不公开信息可能导致官员主动向公共服务生产者索取贿赂的现象发生。

2.4 科学监督不完善

我国政府购买服务处于起步阶段，各方面法制规范并不完善。政府购买服务范围广、涉猎部门多，但相关管理部门职责不分明，没有明确的监管机构，导致政府购买服务不能有效进行。与此同时，政府购买服务属于新兴产业，现有的审计技术与方法较为落后，增大了对其审计的难度。由于政府购买服务的受益对象是广大人民群众，众口难调，导致绩效考核进展缓慢。

3 政府购买服务建议

3.1 完善法律体制保障

制定相关法律保障该体制发展正常，使执法人保持公平公正的原则，同时也可采用信用服务评分制来限定和加强参与的社会组织的质量。明确划分不同类别的社会组织对应不同的税收制度，以此激发参与者的积极性并防止贪污腐败现象。

3.2 完善社会组织的监督与管理

（1）加快转变政府职能的步伐，逐步转变为“服务型政府”。政府应逐步放权促进社会组织的独立发展，转变自身在社会组织的成立发展过程中扮演的角色，从审批监管人员转变为帮助扶持人员。（2）社会组织应加强自身素质，以满足政府购买服务的需求。应定期学习，加强培训教育，提高自身的专业水平，增强自身的竞争力。在政府购买服务的需求刺激下，抓住机遇，不断发展壮大自己，不断完善政府购买服务。

3.3 建立规范的招标制度

（1）保证在招标的过程中坚持公平、公正、公开的原则，根据公众的偏好性向社会公众招标，选择方式根据不同行业而不同。主要可以采用的是：公开招标、竞争招标、邀请招标等。（2）建立专门的监督小组，审定社会组织。在满足对公众需求的基础上探索其他未涉及项目，同时分析购买风险。扩大信息公开范围，拓宽信息公开渠道。（3）在不违反《保密法》的基础上公开购买项目和预算管理的信息，例如，可以在网站公开或开立固定的信息公开厅进行公开。

3.4 落实相应的管理制度

完善相关后期管理制度，使政府购买服务体制做到有法可依，明确各部门的相应职责，减少漏洞。各审计部门应在运用现有审计技术与方法的基础上，不断创新，采用与之相适应的新的审计技术与方法，提高审计质量，加大监督力度。

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