财政投入责任分担视角下我国“新农保”制度质量优化研究∗

徐 强 张开云

财政投入责任分担视角下我国“新农保”制度质量优化研究∗

徐 强 张开云

2009年,新型农村养老保险(以下简称“新农保”)试点推行,增加了政府财政投入,取得了较好的制度建设成效,但“新农保”的财政投入责任分担机制不健全,严重影响了制度建设质量:一是中央财政与地方财政的责任划分不合理;二是地方各级政府财政责任划分缺乏统一的标准;三是市、县级地方政府面临较大的财政硬约束。依据财政联邦主义理论,通过对“新农保”财政投入责任分担的现状与问题的分析,提出制度优化的政策建议,可以较好地提高制度建设的质量:首先,中央政府的财政投入应主要体现在基础养老金的发放以及财政转移支付上。其次,地方各级政府(省、市、县)财政责任的承担应该考虑两个问题:一是地方财政总体投入量的问题,即地方补助养老金的水平;二是地方各级财政分担结构的问题,即省、市、县三级财政如何分担农民养老保险的财政责任问题。再次,通过财政转移支付制度缓解地方各级政府的财政困境。

“新农保”;制度优化;财政投入;责任分担

一、引言与文献综述

我国是农业大国,同时也是人口大国,在计划经济时期,广大的农村居民以“工农业价格剪刀差”的形式为国家的工业化、现代化作出了重大贡献,随着国家经济实力的快速增长,实现农村居民“老有所养”,解除他们的养老后顾之忧,对于我国构建和谐社会、小康社会具有重要意义。在工业化、城市化快速推进的背景下,农民传统的养老保障(家庭养老、土地养老等)功能逐渐弱化,农民养老问题面临严峻的挑战。2009年,国务院出台了关于建立“新农保”试点的指导意见,“新农保”的突出特点是增加了政府财政投入,资金来源包括个人缴费、集体补助和政府补贴三部分,初步建立了个人、集体、政府的三方责任共担机制,取得了较好的建设成效。但是,目前“新农保”的财政投入尚存在较大的优化空间,主要表现为财政投入的责任分担机制不健全,分为三个方面:一是中央财政与地方财政的责任划分不合理,主要表现在中央财政对基础养老金的补贴方式不合理;二是地方各级政府财政责任划分缺乏统一的标准;三是市、县级地方政府面临较大的财政硬约束。因此,为了提高“新农保”制度建设的质量,从财政投入责任分担的视角进行制度优化,对于我国应对人口老龄化,推进“新农保”“城居保”及两者合并后的城乡居民基本养老保险制度发展具有重要意义,而且对于完善国家财政投入体系、缩小城乡差距、促进城乡协调发展具有重要意义。制度是人为设定的一些制约,以此来决定人们之间的相互关系(North, 1990)。由于人的有限理性,在经济交往中不可避免地出现不确定性和机会主义,而制度则通过对人们行为的制约来提高经济交往中人们行为的可预测性。因此,制度可以指所有制约人的交往规则。而产权、合同等有关的法律规则应该是最基础、最重要的制度(Rodrick et al．,2004)。因此,我们可以理解,制度也存在着质量高低,正如有形物品一样。高质量的制度,即完备的、具有公信力和执行力的制度体系对经济增长、人民生活的改善具有基础性的推动作用。

为了提高制度建设质量,实现制度优化,围绕我国社会保障制度财政投入的责任分担问题,近年来出现了较多的研究成果。樊小刚、陈薇(2008)认为,既然财政体制实行分税制,那么对我国社会保障制度的公共投入责任也应该按照“财权与事权相结合的原则”在中央政府及地方政府之间进行合理分担。郑功成(2003)认为,即使政府内部,中央政府及地方政府之间也缺乏明确的职责分工,在社会保险制度中财权与事权的分离,既加重中央政府的财政责任,又造成了地方政府被动的局面,因此,应该合理确立政府公共投入的责任分担机制。黄书亭、周宗顺(2004)认为,我国社会保障的中央及地方政府职责划分存在问题:一是制度设计及政策制定方面存在“统放不分”现象,二是具体项目负责方面存在“错位”现象,三是财政投入方面未实现财权与事权有效统一原则,四是在管理实施及监督方面存在职责划分不清现象。应该统一立法,政府按照不同公共物品的性质分级负责,严格遵循财权与事权相一致的原则划分中央及地方政府在社会保障中的职责范围。钱亚仙(2008)认为,政府在社会保障制度建设及运转中应承担主体责任,中央政府应强化在宏观规划上的责任,如立法推动、制度设计及监督管理等,地方政府承担组织实施及具体执行责任;在财政责任方面,应该按照财权与事权相统一的原则,认真贯彻公共事务管理中“谁负责、谁出资”的原则,中央政府主要负责全国范围的收入再分配,地方政府承担地方设立的一些社会保障项目的融资责任。杨德清、董克用(2008)提出建立中央与地方财政共同承担的普惠制养老金制度,并设定了东、中、西部三类地区中央与地方财政对普惠制养老金的负担比例,东部为3∶2,中部为3∶1,西部为9∶1;经过测算认为,各级财政负担均在可承受范围内。郁建兴、高翔(2008)认为,在农村社会保障体系建设过程中,中央政府与地方政府需要明确职责分工;与中央政府相比,地方政府具有信息优势,可以结合本地实际开展社会保障试点,通过向城市化借力的方式逐步推进城乡社会保障一体化进程;他们以宁波市江北区为例,详细阐述了江北区政府通过强化地方政府责任(如政策责任、财政责任及执行责任),极大地完善了农村社会保障体系;他们还认为,在快速城镇化进程中实现农村社会保障体系的补位,构建城乡社会保障体系阶梯式的接轨路径,只是当前的一种权宜之计,从长远来看,农村社会保险体系需要顶层设计,逐步缩小并消除城乡差距,实现社会公平的目标。樊小钢(2008)认为,在农村社会养老保险制度建设过程中,应当按照财权与事权相结合的原则确定中央与地方政府的财政责任,鉴于目前中央及省级财政实力不断增强,可适度分担地市级以下政府的财政支出责任;由于我国经济发展区域不平衡,可依据东、中、西部经济发展水平的不同,适当调整财政投入比重,经济发达地区地方财政多承担一些,而经济欠发达地区则主要依靠中央财政的转移支付来解决。米红、王鹏(2010)对“新农保”试点的激励机制模型及可执行算法进行优化设计,基于政府“有限财政”的理念下,设计出省、市、县三种财政分担的“进口”补贴模式:一是“4－3－3”模式,即省、市、县三级均衡补贴模式,三级财政共同分担个人账户的财政补贴,此模式适用于经济发展比较均衡的省市;二是“6－3－1”模式,即省级财政补贴为主,市级为辅,县级次之的模式,此模式适用于城乡发展差距较大的省市;三是“2－3－5”模式,即县级财政补贴为主模式,此模式适用于农村经济发展较好的省市。他们对中西部20省的数据进行测算,发现“新农保”制度优化后,2010－2050年的省、市、县三级财政对“新农保”的支出基本适度,“新农保”支出占财政总支出的比例在0.56%－1.88%之间。金雁(2010)认为,在农村社会保障制度建设中应该明确界定中央政府和地方政府的职责范围,中央政府负责制定基本原则、制度框架及运行规则,推动立法进程等,目前,应该对各地“新农保”试点的经验及教训进行总结,并抓紧构建全国统一的“新农保”制度模式,防止制度的过分“碎片化”;地方政府主要根据本地实际,负责制度的日常管理、基金征缴、养老金发放及监督管理工作;在财政责任配置方面,首先要在合理划分层级政府事权基础上,明确各自的财政支出责任,其次要加大中央政府对溢出效应突出的农村养老保险投入以及对中西部困难地区的转移支付,最后为避免财政投入的随意性,应该建立财政投入的保障机制。

可以看出,目前学界普遍认为中央与地方政府在社会保障制度中责任划分不明确已经影响到制度的有效运行及发展完善。但上述研究大多属于宏观分析及总体探讨,关于我国目前“新农保”财政投入责任分担现状及问题的研究不够深入,尚没有关于财政投入责任分担优化方案的系统研究。本文认为,应当按照财权与事权相结合的原则确定中央与地方政府的财政责任,鉴于目前中央及省级财政实力不断增强,可适度分担地市级以下政府的财政支出责任。由于我国经济发展区域不平衡,可依据东、中、西部经济发展水平的不同适当调整财政投入比重,经济发达地区地方财政多承担一些,而经济欠发达地区则主要依靠中央财政的转移支付来解决,同时加大中央政府财政对中西部困难地区的转移支付力度。最后,为避免财政投入的随意性,应该建立财政投入的保障机制。

二、“新农保”财政投入责任分担的现状与问题

(一)“新农保”增加了政府财政投入

建立完善的农民社会养老保障体系是维持农村社会稳定,促进农村经济发展,构建和谐社会的重要途径。然而由于我国长期存在的城乡二元经济结构以及家庭保障、土地保障的存在,社会化的养老保障在很长一段时间内处于缺位状态。20世纪80年代,我国部分农村经济发展相对较快的地区尝试为农民建立保险制度。1991年,《县级农村社会养老保险基本方案》颁布,确定以县为单位开展养老保险工作。但是由于政府不承担财政投入责任,集体补助只有在农村经济比较发达地区才得以实现,加之个人缴费标准偏低等因素的制约制度的实施最终陷入停滞状态。自2003年开始,我国在一些经济发达地区进行“新农保”试点,增加地方政府的公共投入,调动了农民参保积极性。2008年底,全国参保人数达到5595万,当年的养老金领取者为512万人,共支付56.8亿元,平均每人每年领取101.5元养老金。可以看出,养老金领取水平依然偏低,平均每人每月只有8.5元,而且制度的覆盖率偏低,仅有7.76%。由此可见,传统的农保制度只是一种社会保险的形式,较低的保障水平和较低的覆盖面根本无法实现老年生活需求的满足,这就需要中央政府尽快建立一个能够保障广大农村居民最低生活水平的养老保险制度。2009年,《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》发布,“新农保”试点开始推行。该指导意见提出,从2009年开始,我国将逐步建立起“新农保”制度,资金来源包括三个方面,即个人缴费、集体补助与政府补贴相结合。“新农保”制度明确财政的公共投入责任,由中央和地方财政全额支付最低标准基础养老金,地方财政对农民缴费实行补贴。制度的发展目标是:2009年选取全国10%的县作为首批试点,之后在总结经验教训的基础上迅速推进,2020年之前覆盖全国所有的农村适龄人口。明确政府公共投入责任及补贴标准,这是“新农保”的一个重大突破,意味着农民社会养老保险制度从原来的完全依靠个人缴费的“强制储蓄”型发展成为“个人、集体、政府责任共担”的真正意义上的社会保险。

2009年,“新农保”试点确立了“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的十二字基本原则。一是根据农村地区较低的经济发展水平,确定与之相适应的筹资标准和待遇标准;二是坚持权利与义务相对应,保障责任在个人(家庭)、集体、政府三者之间合理分担;三是在政府主导下,通过财政补贴引导广大的农村居民自愿参保;四是在中央政府确定大政方针以及基本原则的条件下,各地方政府根据本地实际情况制订具体办法,对参保居民采取属地管理的方式。①《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》,国发[2009]32号。

与传统的老农保相比,新型农村社会养老保险制度增加了政府的公共投入责任,具有以下三方面的典型特征:一是制度的公平性增强。这是自1991年农民社会养老保险制度产生以来,政府首次明确对制度的公共投入责任,体现了政府在基本公共服务均等化方面的巨大进步。政府公共投入责任的明确,改变了老农保制度只有政府政策支持而无财政补贴的现象,逐步改变了政府在社会保障制度建设中长期“重城镇、轻农村”的发展理念,向城乡统筹的均衡发展方向转变,体现了我国社会保障制度“公平、正义、共享”的价值理念。二是制度的福利性增强。与传统的老农保相比,“新农保”的福利特征非常明显。老农保实行的是“个人缴费为主、集体补助为辅、国家提供政策支持”的个人账户储蓄积累制。“新农保”增加了政府的财政支持,尤其是基础养老金方面,体现明显的福利特征。制度规定,具有农村户籍的农民可以直接领取每月55元的基础养老金的条件是:第一,60周岁以上,第二,没有参加城镇居民社会养老保险。这是政府对农民在国家城市化、工业化过程中所做出的贡献进行的补偿,是具有普惠性质及国民年金性质的养老金,因而“新农保”具有明显的福利特征。三是制度的有效性增强。《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》完善了业务管理规章制度、健全了内部控制制度及基金稽核制度,实行收支两条线管理。要求政府各个部门(包括财政、监察、审计部门等)必须按照各自职责实施监督管理,保证基金的安全性,严禁出现挤占挪用基金情况的发生,并且规定随着经济发展及物价变化对基础养老金进行调整,有效保障了农民社会养老保险制度的稳定性、安全性和有效性。

(二)财政投入责任分担的现状

“新农保”与传统农村社会养老保险制度相比,最大特色在于增加了政府财政补贴,充分体现了政府的责任。根据国发〔2009〕32号文件的内容,新型农村社会养老保险制度的资金来源包括个人缴费、集体补助和政府补贴三部分,体现了三方的责任共担机制。中央财政及地方财政对“新农保”既在养老金待遇给付环节给予财政补贴(即“补出口”),又在农民参保缴费环节给予补贴(即“补进口”)。

1．中央及地方财政补助

(1)中央财政补助

新型农村社会养老保险制度规定,政府对符合领取条件的参保人全额支付基础养老金,基础养老金标准在试点阶段确定为每年600元,即每人每月55元。其中,中央财政100%全额补助中西部地区的基础养老金,东部地区的基础养老金由中央和地方财政各负担50%。中央财政及地方财政对基础养老金补助主要是补“出口”,即在基础养老金发放环节进行补贴。

(2)地方财政补助

地方财政补助主要包括两个部分,即“补出口”和“补进口”。其中,“补出口”包括:第一,东部地区地方财政对基础养老金补贴50%,即每人每年330元。第二,地方政府根据本地区经济发展、财政实力、居民收入及居民消费情况,对国家发放的每月55元基础养老金进行适当补贴的部分。第三,地方财政对于长期缴费的农村居民适当增加的部分基础养老金。“补进口”包括三个方面:其一,对于参保的农村居民,地方政府对所有缴费对象每人每年不低于30元的财政补贴。其二,对选择较高标准缴费的农村居民,地方政府应通过财政补贴来进行鼓励,实行“多缴多补”原则。其三,地方政府为农村重度残疾人等困难群体代缴部分或全部最低标准基础养老金,此项缴费计入参保人个人账户。

此外,新型农村社会养老保险制度对集体经济补助以及个人缴费也进行了规定。有条件的村集体可以对农民个人缴费进行补助,遵循自愿原则,补助金额进入农民个人账户。全国大部分试点地区的个人缴费标准都设置为100元－500元的五个档次,经济发达地区的地方政府可参考本地农民人均纯收入情况增设较高的缴费档次,采取多缴多得原则,在切实提高农民参保积极性的同时使制度发挥应有的保障作用。农民个人缴费完全进入个人账户进行储蓄积累。

根据新型农村社会养老保险制度对中央财政以及地方财政补助政策的规定,我们对中央以及地方财政的筹资水平进行分析。

2．中央及地方财政补贴水平测算

(1)中央财政补贴水平的测算

根据“新农保”政策的相关规定,中央财政100%全额补助中西部地区的55元基础养老金,对东部地区则补助基础养老金的一半,其余一半由地方财政补贴。我们通过查阅相关的统计年鉴,可以大致计算出中央财政对“新农保”的基础养老金总体支出水平。在测算总体补助水平时,我们假定“新农保”对农村地区60岁以上的老人实现人口全覆盖。

根据《中国统计年鉴2012》,我们可以计算出2011年底全国各地区农村人口数。由于我们无法直接获得各地区60岁以上的农村人口所占比例,根据第六次全国人口普查得出的中国60岁以上老人占总人口的比例是13.26%,因此我们用这个比例近似计算2011年底农村60岁以上人口数。根据“新农保”文件规定,中央财政对东部地区①根据国家政策规定,目前我国东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南11个省级行政区;中部地区包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南8个省级行政区;西部地区包括四川、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、广西、内蒙古12个省级行政区。的基础养老金补助金额(一年)计算公式为:东部各地区60岁及以上的农村人口总数×55×50%×12。中央财政对中西部地区的基础养老金补助金额(一年)计算公式为:中西部各地区60岁及以上的农村人口总数×55×12。根据上述计算公式结合统计年鉴数据,我们得出中央财政对东部各地区公共投入总额为94.596亿元,对中西部各地区公共投入总额为385.403亿元。中央财政对“新农保”财政补贴总额为东、中、西部补贴之和,为479.999亿元。2011年中央财政收入为51327.32亿元,对“新农保”的补贴总额占中央财政收入总额的0.94%。因此,在现行的“新农保”制度模式下,中央财政完全有能力承担基础养老金的补贴。

表1 地方财政对“新农保”的年补贴数额的测算

(2)地方财政补贴水平的测算

地方财政补助主要包括两个部分,即“补出口”和“补进口”。其中,“补出口”包括东部地区地方财政对基础养老金的50%补贴,即每人每年330元。“补进口”主要包括地方政府对参保的农村居民每人每年30元的财政补贴。而其他部分,如经济发达地区适当增加的部分基础养老金、农村困难群体如重度残疾人等最低标准养老金的代缴部分,由于没有统一的标准,为了计算方便,我们未予考虑。

假定新型农村社会养老保险制度实现了对农村60岁以上的老年人全覆盖,根据制度的文件规定,东部各地区地方财政的最低补贴数额计算公式为(一年):东部各地区16－59岁的农村人口数×30+东部各地区60岁以上的农村人口数×55×50%×12。中西部各地区地方财政的最低补贴数额计算公式为(一年):中西部各地区16－59岁的农村人口数×30。根据计算公式,结合统计年鉴数据,我们可以计算出全国各地区地方财政对“新农保”制度一年的最低补贴数额。

从计算数据可以看出,地方财政完全有能力承担现有政策下的财政补助水平,但是存在着明显的地区差额。从区域上来看,地方财政的年补贴数额占地方财政收入的比重差别不大,基本持平,中部地区为0.46%,西部地区为0.40%,东部其他地区为0.57%,东部发达地区略低,为0.07%。这也反映出国家财政补贴向中西部地区进行倾斜的正确性,对建立起覆盖全国的农村社会养老保险制度起到了较大的推动作用。但是财政100%全额补助中西部地区的基础养老金,对东部地区仅补助基础养老金的一半也存在一定的不合理之处。一是东部部分地区财政负担相对较重,例如河北省为1.47%、山东省为0.89%、海南省为0.83%等,均高于全国普遍水平。二是未考虑中西部地区较大的区域差异而采取相同的政策,导致财政负担不均。例如负担较重的西藏自治区为0.89%,甘肃省为0.75%,河南省为0.68%,负担较轻的内蒙古自治区为0.17%,重庆市为0.19%。因此,农民社会养老保险制度的优化与完善不仅要考虑中央财政补助的公平性,体现制度的普惠性质,也要充分考虑地域差异,地方财政应根据本地经济发展、财政实力、人口结构等因素采取有差别的财政补助政策,使得农民社会养老保险制度既能满足农民的养老需求水平,又在地方财政承受范围之内,真正实现地方财政补助的可持续性。

表2 “新农保”的财政责任分担机制

(三)财政投入责任分担存在的问题

1994年的分税制改革构建了我国市场经济条件下中央财政与地方财政分配关系的基本制度框架,中央、省、市、县各级财政由于职责分工的不同,承担的财政责任也有较大的区别。“新农保”试点中对各级政府财政支出的规定也有区别。国务院颁布的“新农保”指导意见中,也划分了各级政府的公共投入责任,形成了“新农保”的财政责任分担机制,见表2。就出口补贴来讲,包括三个部分:基础养老金最低标准补贴、基础养老金加发普遍式补贴、基础养老金加发特定式补贴。其中,基础养老金最低标准补贴即每人每月55元,中央财政对中西部地区全额补助,东部地区则由中央及地方财政各自分担50%。制度虽然提出根据经济发展及物价波动进行调整,但缺乏明确的调整办法。基础养老金加发普遍式补贴是考虑经济发展及实际生活水平的需要而进行的补贴,所在地区所有参保人员均可以享受。例如北京市的基础养老金最低标准为280元每月,超出最低标准55元部分即属于加发的普遍式补贴。基础养老金加发特定式补贴是针对特殊人群如高龄老人等而实行的。例如内蒙古对70岁以上80岁以下的的农村老龄居民每月加发10元基础养老金,对80岁以上的农村老龄居民每月加发20元基础养老金。就入口补贴来讲,包括四个部分:一般缴费补贴、多缴费补贴、长缴费补贴及困难人员缴费补贴。其中,一般缴费补贴即地方财政对于农民缴费给予每人每年不少于30元的补贴。多缴费补贴即地方政府对于选择较高缴费档次的农村居民进行的具有激励性质的财政补贴,多缴多补。长缴费补贴即对缴费年限超过最低缴费年限15年的农村居民进行财政补助。对农村困难群体如重度残疾人等代缴的最低标准养老金属于困难人员缴费补贴。根据上述分析,我们可以看出“新农保”的责任分担机制主要存在以下三方面的问题:

一是中央财政与地方财政的责任划分不合理。主要表现在中央财政对基础养老金的补贴方式不合理。现行的“新农保”实行的是“中西部地区基础养老金由中央财政全额支付,东部地区基础养老金由中央与地方财政各负担50%”的做法。这种做法实际上考虑到了东西部地区地方财政的差异,实行区别对待原则,但是没有尽到对东部地区农村居民发放基础养老金的责任。作为一种具有普惠性质的养老金,作为一种非缴费型的老年津贴,基础养老金属于典型的纯公共产品,应该由中央财政全额支付。根据前文的测算,中央财政完全有能力支付全体国民的基础养老金。基础养老金不以是否缴费作为领取条件,只要年满60岁的农村居民就可以享受,以充分体现公平原则,体现国民待遇,也充分显示中央政府的责任。

二是地方各级政府财政责任划分缺乏统一的标准。国务院颁布的“指导意见”划分了中央政府和地方政府的公共投入责任,虽然不够合理,但相对比较明确。不过,由于对省级财政以及省级以下财政的责任分担机制未作出任何规定,事实上是授权给了省级政府。地方政府责任的划分主要涉及两个方面:基础养老金补贴和农民缴费补贴。首先,基础养老金方面,由于中央财政仅负担东部地区基础养老金的50%,其余的50%需要由地方财政承担;因此,东部地区在对基础养老金的补贴方面普遍采取的是由省级财政承担“大头”的做法。但也有例外,例如辽宁作为老工业基地,面临困难较多,但又被划为东部省份,如果基础养老金中央财政仅承担50%,省级财政支付其余50%基础养老金面临较大困难;于是实行省级、市级、县级财政按照6∶2∶2的比例由三级分担。在缴费补贴方面,地方财政对“新农保”缴费补贴普遍采取三级财政分担机制,但具体做法差距较大,如表3所示。由表中数据可以看出,大部分省份都是由省级财政承担较大比重,其中,海南、重庆实行完全由省级财政负担的作法,江西则由省级财政负担80%,湖北、湖南、安徽省级财政负担三分之二,吉林、黑龙江、四川、宁夏、陕西等省份省级财政的负担比例也都超过了50%。广东、河北两省实行省、市、县三级财政均匀分担的做法。同时我们可以看出,在市县两级财政责任的划分方面,无论东部地区,还是中西部地区,都倾向于由县级财政承担较大比重的做法。

表3 地方财政对“新农保”缴费补贴的分担情况

三是市、县级地方政府面临较大的财政硬约束。从“新农保”试点的具体实施状况来看,全国31个省、自治区、直辖市中明确提出对个人缴费在每人每年30元的基础上增加补助的有10个,占32.26%。而增加补助的资金全部或大部分由省级财政以下的市县级财政承担。每人每年30元的缴费补贴完全由省级财政承担的仅有2个省份,由市县级财政全额出资的有5个省份,其余省份市县两级财政出资比例在20%－80%之间。在这种“上级政府出政策、下级政府出资金”的传统体制影响下,市、县两级地方财政极易受到省级政府制定的统一政策的影响,进而在一定程度上改变财政支出的规模和方向,影响财政的预算平衡。而且,在市县两级财政责任的划分方面,无论东部地区,还是中西部地区,都倾向于由县级财政承担较大比重的做法。这固然可以督促县级政府履行制度的推广实施责任,但客观上也加剧了县级政府的财政困境。

三、“新农保”财政投入责任分担机制的优化

为了促进农民社会养老保险制度的健康有序发展,应该对现行制度在公共投入责任分担方面存在的问题进行解决。笔者认为应该根据公平原则、财权事权对应原则、受益范围原则等清晰界定中央和地方政府的公共投入责任,对不同层级政府的公共投入边界进行界定。

首先,中央政府的财政投入应主要体现在基础养老金的发放以及财政转移支付上。一是基础养老金:作为一种非缴费型的老年津贴,作为一种具有普惠性质的典型的纯公共产品,中央财政应该100%全额支付,并且采取全国统一标准。因此,应该改变目前实行的“中央财政100%全额支付中西部地区基础养老金,中央与地方财政各负担一半东部地区基础养老金”的做法,统一实行基础养老金由中央财政全额支付的做法。根据前文的测算,即使全体符合条件的农村居民全部参保,中央财政也有能力支付基础养老金。基础养老金只要年满60岁的农村居民就可以享受,不以是否缴费作为领取条件,以充分体现公平原则,体现国民待遇。在待遇标准上,目前国务院的指导意见提到,基础养老金可以根据经济发展水平以及物价变动情况适当进行提高,但是缺乏明确的操作标准,因此全国各地基本上都以55元作为基础养老金的发放标准。本文认为,目前的55元基础养老金固定补偿制缺乏动态的调整机制,应该进行调整。具体而言,基础养老金作为具有普惠性质的国民福利,应该满足农民基本的“生存需求”,以农民“生存需求”的标准作为基础养老金的发放依据。“生存需求”标准的界定不仅要考虑农村居民实际收入和消费水平的变动情况,而且要瞄准农村居民消费结构的变化,切实达到“保障基本生存需求”的目标。二是财政对农民社会养老保险制度的转移支付。除了中央政府对基础养老金进行财政投入外,地方各级政府作为农民的直接“雇主”,也承担着对农民养老金进行补贴的责任。但是由于全国各地区经济发展水平不均衡,财政收支能力差距明显,再加上各地区农业人口占总人口的比例不同,因此财政补贴农民养老保险制度的负担轻重不均。为了促进各地经济的均衡发展,中央财政负有宏观调控职能,要运用财政转移支付制度对财政负担较重的地区进行补助,以实现地方政府养老金负担的大致均衡。

其次,地方各级政府(省、市、县)财政责任的承担应该考虑两个问题:第一,地方财政总体投入量的问题,即地方补助养老金的水平。笔者认为农民社会养老保险制度的最终目标是解除农民养老后顾之忧,实现其“生活需求”的满足。因此地方补助养老金的界定除了测算农民“生活需求”标准外,还要测算中央财政发放的基础养老金加上农民个人账户缴费已经实现的保障程度,保障不足部分即是地方财政所应该承担的责任。目前的“新农保”实行的“基础养老金+个人账户”模式使得中央及地方政府财政责任划分不清晰,财政投入水平不合理,因此应在现行的制度模式基础上进行调整,增加地方补助养老金,实行“基础养老金+地方补助养老金+个人账户养老金”的三账户模式。其中,中央政府100%承担基础养老金支出,个人账户养老金实行基于人均收入水平的比例缴费制来取代固定标准缴费制,而地方补助养老金充分体现地方政府作为农民“雇主”应该承担的责任。在计算出农民总体“生活需求”标准后,减去基础养老金的数额及个人账户积累额按领取年份进行平均后的数额,剩余数额即为地方补助养老金的基数值。在综合参考农民参保年限、缴费水平、地方财政承受能力等因素对基数值进行相关的调整后即可测算出不同地区地方补助养老金的大致数额。第二,地方各级财政分担结构的问题,即省、市、县三级财政如何分担农民养老保险的财政责任问题。由于我国不同地区之间经济发展差距较大,不仅各省份之间经济水平差距较大,而且同一个省内部也存在严重的发展不均衡的问题,因此,我们应该根据各个省份内部省、市、县财政实力的对比、养老金的支出数额等因素来确定分担比例的问题。主要分为三种方案:模式一即三级财政均衡补贴的4－3－3模式。该模式适用于经济发展比较均衡的省市,典型特点是省、市、县三级财政公共投入比较均衡,共同分担农民的养老责任。模式二即省级财政为主的6－3－1模式。该模式适用于经济发展不均衡,城乡发展水平差异较大的省市,即以省级财政投入为主,市级财政投入为辅,县级财政投入次之。例如山东省青岛市辖下的平度市,市(县)级财政较为困难,而农民养老保险所需的财政补贴额度又相对较大,而青岛市和山东省的财政相对比较充裕,因此可以考虑省级财政为主的补贴模式。模式三即县级财政为主的2－3－5模式。该模式适用于农村经济发展水平较高的省市,即以县级财政投入为主,市级财政投入为辅,省级财政投入次之。例如山东省烟台市的招远市,(市)县级财政收入比较充裕,可以考虑这种模式。总之三种模式具有不同的特点,各地可以根据实际情况进行综合考虑选择。

再次,通过财政转移支付制度缓解地方各级政府的财政困境。各级政府财政责任分担机制的构建及顺畅运行离不开政府的转移支付制度。政府转移支付实际上发挥着“负税收”的作用,是农民社会养老保险制度财政资金的重要来源。在市、县级财政因为农民养老保险制度的实施和扩展出现财政支付困境,而短期内财政收入又不可能明显增加时,为了保证制度的顺利发展,财政的转移支付制度就变得特别重要。中央财政应该加大对困难县的帮助和扶持力度,省级财政也应该增加可用于省级以下的财政转移支付资金,加大对财政困难县的转移支付力度。

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■责任编辑 汪晓清

System Optimization of New Rural Social Pension Insurance in the Financial Investment Burden-sharing and Mechanism

Xu Qiang and Zhang Kaiyun
(College of Public Management,South China Agricultural University)

The State Council issued a guidance to establish a new rural social pension insurance system in 2009,the system increased government financial investment and achieved better construction results,but the financial investment burden-sharing mechanism is not perfect in the system:Firstly,the responsibility between central and local finance divided unreasonable;Secondly, there is no uniform standards of the finance responsibility division of all levels government;Thirdly, the local government faced greater financial hard constraints．Based on the theory of fiscal federalism, on the status of financial investment burden-sharing and problem analysis,we proposed policy advice and recommendations to optimize the system:Firstly,the central government's financial investment should primarily reflect the apportion of basic pension and financial transfer payment．Secondly,local governments fiscal responsibility should consider two issues:the overall investment volume and the sharing mechanism of local governments at all levels;Thirdly,we should ease the financial difficulties of local governments through fiscal transfer payment system．

New Rural Social Pension Insurance System;System Optimization;Financial Investment;Shared Responsibility

∗徐强、张开云,华南农业大学公共管理学院,电子邮箱:xuqiang828＠126．com。本文受广东省哲学社会科学“十二五”规划项目(GD12YGL06)、广东省软科学研究计划项目(项目编号:2014A070704010)资助。感谢匿名评审人,文责自负。