一次重要的基层行政体制改革——记上世纪九十年代贵州建镇并乡撤区工作

文丨王茂爱

一次重要的基层行政体制改革
——记上世纪九十年代贵州建镇并乡撤区工作

文丨王茂爱

“小乡”时代，乡干部只管传政策、盖公章、催公粮、抓计划生育，群众也只想着种好自己的一亩三分地。建镇并乡撤区后，政府开始抓产业，群众开始关心市场。到小平同志南巡讲话和党的十四大召开，发展社会主义市场经济成为工作主旋律时，我省基层干部群众的观念也基本跟上了趟。

很多人或许还记得上世纪九十年代，贵州进行过一场重要而特别的基层行政体制改革，这就是建镇并乡撤区。

这是一次重要的改革

涉及面广。当时除贵阳所辖5个市辖区，区下直设办事处，以及铜仁的玉屏、黔东南州的岑巩因规模小和历史上多次变动，为县直辖乡外，全省还有80个县和特区在县和乡之间设置有区。因此，这次改革直接涉及约630个区，3776个乡（镇），5万余名干部职工，关系到3000余万农村人口的生产生活。

争议很大。一方面，区管乡由来已久，大家已经习惯，撤区后，小乡并为大乡，县及县以下党政机关和事业单位运转方式以及干部职工的工作、生活方式都要转变，需要时间适应。另一方面，乡是最基层一级政权，俗话说，基础不牢，地动山摇。并乡弄不好会削弱基层组织建设，大家都很担心。主要有两种观点：一是不应撤区并乡。因为贵州是山区，沟壑纵横，交通不便，农村主要还是自给自足的小农经济，乡的主要任务就是传达贯彻中央精神，完成上级交办事项，了解反映社情民意，调解群众矛盾纠纷，以及给办结婚证的人出具证明等。因此，乡小一点，简单一点好。当时还有人编了一个顺口溜：“撤区并乡，百姓遭殃，包起午饭，来盖公章。”讽刺并乡后群众办事会不方便。二是撤区并乡势在必行。因为区只是县的派出机构，不是一级政权，但服务功能比乡健全得多，导致“虚实颠倒”；县乡之间加区这一层次，行政层级多，方针政策和工作任务不能迅速传达落实，降低了效率；乡级机构规模普遍过小，经济基础薄弱，不利于发展商品经济；乡级机构人少事多，待遇较低，不利于调动干部职工积极性。岑巩，玉屏等县的干部群众普遍认为，取消“二传手”，党的惠民政策和群众见面更直接。

影响深远。一是有力推动了基层干部又一次思想解放。通过讨论，大家逐步认识到，公社改乡已实行多年，体制红利明显递减，已不适应现实发展要求，必须改。实践证明，改革结果让干部群众都尝到了甜头。二是有效促进了基层干部群众的观念转变。“小乡”时代，干部只管传政策、盖公章、催公粮、抓计划生育，群众想的也主要是如何种好自己的一亩三分地，小农意识比较严重。并乡后，政府开始抓产业，抓财政；群众开始关心市场，思考如何把产品变为商品，市场经济观念逐步树立。特别是建镇并乡撤区工作还未完全结束，即遇小平同志南巡讲话和党的十四大召开，发展社会主义市场经济成为工作主旋律，基层干部群众的观念基本跟上了趟。否则，恐怕还要晚几年才起得了步。三是奠定了建设中国特色社会主义的农村基层体制基础。这之后的改革，有撤乡设镇或改办事处的，有撤小村并大村的，但都是局部调整，大格局基本未变，为农村经济社会持续健康发展作出了重大贡献。

这是一次特别的改革

中央领导提议。1990年新春伊始，时任国家民政部常务副部长的张德江同志来贵州考察调研扶贫济困工作。在基层走访过程中发现，贵州普遍在县和乡之间设有区这样一个中间层次作为县的派出机构。而且，不管是机关，还是民政等社会管理服务部门，机构都只延伸到区。如法庭、派出所、司法所、粮管所等，而乡作为最基层的一级政府，除了书记、乡长、人大主席团主席，只有秘书、财政员、计生员等，统共十来个人，很多基层服务工作做不了，区乡“虚实颠倒”。这样的体制，不仅不利于服务群众，发展农村商品经济，况且，全国还保留这种行政体制的地区已寥寥无几。因此，与贵州省委省政府主要领导座谈时，张德江同志建议贵州尽快改革，撤区并乡，把乡政府充实健全。

1990年3月20日，贵州省委召开常委会研究 “撤区改镇并乡”，决定由省民政牵头，省委办公厅、省委组织部、省财政厅、省人事局、省编委、省体改委派人参加，调查研究后再商议具体实施方案，建镇并乡撤区由此拉开了序幕。

工作方案独具特色。一是文种特殊。省委省政府开展建镇并乡撤区的工作方案，既不是《决定》，也不是《实施意见》，而是《指示》。二是文字简练，全文不足5000字。笔者当时在省委办公厅调研室工作，全程参与了前期调研，并承担了本组分报告和给省委省政府总报告的文字撰写工作。

1990年12月的一天上午，当时分管调研工作的省委副秘书长伍席源同志向我交待：省委省政府近期要研究撤区改镇并乡，要我赶快以省民政厅的名义，草拟汇报材料初稿。我考虑到汇报材料必须简明扼要，就把调研情况，遇到的问题，基层的情况反映和大家的意见建议梳理若干条，写成关于撤区改镇并乡调研情况及意见建议，下午就交了稿。次日，又带上伍席源副秘书长审改过的稿子，随时任省委秘书长的李元栋到黔南调研，在都匀与正在陪同民政部救灾专员调研的省民政厅杨序顺厅长一起，利用晚上时间又作了一次修改。

1991年元月9日，省委常委会听取了撤区并乡建镇情况汇报并原则同意，只是将“撤区并乡建镇”改成“建镇并乡撤区”，要求尽快将汇报材料改写成具体实施意见。执笔人依然是我，考虑到这个文件主要是面对基层干部群众，不宜多讲道理，语言要浅显易懂，文字要精炼，于是就开始写：一、建镇并乡撤区势在必行。二、建镇并乡撤区要积极稳妥推进。三、建镇并乡撤区工作的具体原则。四、从实际出发调整行政区划，确定乡，镇规模……一气呵成，全是“干条条”。

实施方案交到省委办公厅文书处后不久，时任文书处处长刘援朝同志找到我，提了以下要求：这是我省自己的一项工作，不是贯彻中央的部署；这是一项重要工作，但时间很紧，三年内必须完成；这是一项布置任务的工作，须马上启动，方案省委常委会通过即可，不等省委全会讨论。因为文字简练，所以采用《指示》这个文种发布。

作者（右三）在黔西南州安龙县金州农耕文化园调研（作者供图）

1991年2月19日，贵州省委、省人民政府《关于开展建镇并乡撤区工作的指示 》下发。

2012年7月1日，中办取消了《指示》这一文种。后来，我查阅有关档案时发现，改革开放以来到取消为止，省委文件中，《指示》仅此一次。

实施过程平稳。尽管之前争议很大，但启动后推进较为顺利。一是工作基本上实现了无缝对接，农业生产、农村工作未受耽误。因为大部分地区原来几个乡相隔不远，干部群众之间并不生疏。二是干部情绪总体稳定。建镇并乡撤区后，不少人随机构升级得到提拔，平级交流的也能服从大局。全过程没有发生过激行为，很少上访，特别是没有群访。

这是一次有意义的改革

贵州实施的这次基层行政体制改革，有两点启示值得我们在今后工作中应用借鉴。

谋事要实。参加“三严三实”专题教育，认真学习习近平总书记“谋事要实”的要求，觉得“建镇并乡撤区”工作之所以能顺利实施、没有反复，正是全过程体现了“谋事要实”。一切从实际出发，积极稳妥推进。1990年3月省委酝酿此事时，即考虑了三步走：当年进行调查研究，制定分期分批进行的方案；1991年地州市各选一个县进行试点；1992年全面开展。

1991年元月省委常委会听取汇报和讨论时专门强调：在一县（市，特区）范围内，要一次规划，力争一步到位；工作程序上先建乡（镇）后撤区，务使农村各项工作有人抓、不断档；民族乡一般不作大变动；村的行政区划，一般不作调整；坚持因陋就简，充分利用现有设施，不搞大拆大建，确需新建办公楼的乡（镇），要几个部门共建，搞综合楼，一楼多用；重点做好县区干部的思想政治工作，充分发挥县区干部的积极性。

改革整个过程中，当时分管农村工作的省委副书记、建镇并乡撤区工作领导小组组长龙志毅和其他领导同志，多次到基层调研指导。

群众至上。建镇并乡撤区，本来目的就是更好的服务群众和推动农村经济社会发展，因而处处贯穿群众路线。如新建乡镇选址上强调照顾历史、重视发展，要有利于生产、方便群众；规模一般在150平方公里左右，人口2万人左右为宜。同时，交通方便、经济发达地区可适当大于这一规模。边远地区、少数民族地区可适当小于这一规模。其目的，就是尽可能方便群众。（作者系贵州省委统战部副部长 责任编辑/豆文君）