公共政策评估内涵新探

廉尔力

〔摘 要〕 目前，学术界在为公共政策评估下定义时主要是将其视为一种工具，并依据公共政策评估内容的不同，分为对政策方案的评估、对政策全过程的评估和对政策效果的评估等几种。这样的定义并未体现出公共政策评估的实质。故而，本文在总结当前学界对公共政策评估概念及其内涵研究的基础上，提出了以价值和事实为依托的公共政策评估概念，并对此概念的内涵进行解析。

〔关键词〕 公共政策评估；内涵；综述

〔中圖分类号〕D035 [文献标识码]A [文章编号]1674-1676（2015）02-0036-03

一、公共政策评估概念综述及其简要评析

对于公共政策评估的概念，学术界已有许多论述，这些论述出于对公共政策评估的不同认识，在对其内涵的把握方面，存在着许多差异。综观其要，可以概括为以下几种：

（一）认为公共政策评估是一种能够提供信息的分析工具

持这种观点的代表人物是德国学者沃尔曼，他认为：“政策评估是分析问题的方法和手段，强调政策评估的工具作用，政策评估最重要的目的就是为政策效果的评估提供有关政策过程和政策结果的信息。此外，政策评估作为政策循环的一部分出现，要将评估后的信息反馈到政策制定的阶段。”[ 1 ]这种概念主要侧重于公共政策的工具性能，突出了公共政策评估在提供信息方面的价值，另外，公共政策评估作为公共政策循环的一个阶段起着改善政策的作用。

（二）认为政策评估主要是对政策方案的评估

持这种观点的学者将政策评估视为一种分析过程，其目的在于分析、比较各种不同的政策方案的可行性及其优缺点，很显然，这里的评估强调的是对政策方案的评估。比如那格尔就认为：“政策评估应该将重点放在解释和事前判断上。”[ 2 ]主要强调事前和事中评估，评估是在政策方案制定后、政策执行前进行的，评估的作用是可以有效地提高政策方案的质量，但是在这一概念中并没有涉及到对政策执行和政策终结的过程。

（三）认为公共政策评估是对公共政策全过程的评估

持这种观点的代表人物有安德森、林水波、张世贤和张金马等。他们对于公共政策评估的定义都是将公共政策的整个过程全部纳入到公共政策评估的范围之中，这里包含了政策制定过程、政策执行、政策监督和政策终结以及对于政策效果的评估。[ 3 ]

（四）认为公共政策评估主要是对公共政策的效果评估

这也是目前学术界内最为普遍的观点，代表人物为托马斯·戴伊、陈振明、徐家良、陈庆云等，他们都是从对政策效果评估的角度来定义公共政策评估，区别在于侧重点有所不同。以陈振明教授的定义为例，他将公共政策评估定义为“依据一定的标准和程序，对政策的绩效、效率及价值进行判断的一种评价行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。”[ 4 ]

现在国内学者普遍认为公共政策评估是对公共政策执行过程的评估，主要任务是在政策执行过程中评估政策的实际效果与预期效果之间的差别，以此来决定政策是继续执行还是终止执行，或是修改后再执行。

二、公共政策评估基本概念内涵的分析、补充和概括

（一）对于公共政策评估内涵的分析

不可否认，公共政策的效果应该是公共政策评估所关注的主要内容，但是我们认为对公共政策价值的评估同样应该是公共政策评估的主要部分，甚至是公共政策效果评估的前提。以往的公共政策研究主张“价值中立”和“唯技术是从”，这样容易使公共政策价值取向产生偏颇，从而导致政策失误、政策失灵。公共政策的价值取向是衡量公共政策质量的重要标准，也是衡量公共政策价值合理性的重要指标。

公共政策评估的中心内容应是对政策或计划的有用性或价值做出判定，主要目的是确定一项计划的价值和社会功效。但评估并不是简单地收集关于政策全过程和结果方面的信息，还应该包括对公共政策的目的和目标本身的评估，以及对政策问题适当性的评估：政策问题的提出是否和社会需要有着相对应的关系、政策方案的价值取向问题、能否解决政策问题、是否有更好的方案。

（二）对于公共政策评估内涵的补充

在国内外学者们对公共政策评估的概念中均没有提到公共政策评估的基础问题，我认为公共政策评估基础也是公共政策评估概念的一部分。公共政策评估的基础是对公共政策的监测。这种监测是对公共政策全过程的监测，从政策问题的提出到政策的终结，当然，最重要的是对政策执行情况的监测，监测也是公共政策评估的主要信息来源。政策行为所带来的后果永远无法完全预知，因此，在政策行为开始之后进行跟踪监测至关重要。

另外，公共政策评估还应该有一个得出结论的过程，公共政策评估本身是公共政策中的一环，主要目的是为了及时调整或延续公共政策，以便更好地实现公共政策目标。因而，公共政策评估的结论就成为公共政策调整和延续的依据，也为在政策失误问题中的责任追究提供前提，还可为以后的公共政策制定、执行以及公共政策全过程中的问题处理提供宝贵的经验和教训。

（三）对于公共政策评估内涵中内容的概括

综合上文对公共政策评估内容的分析，我认为公共政策评估的内容主要包括两个方面：一、是否做了正确的事；二、是否正确地做事。前者可概括为公共政策的价值分析，后者可概括为公共政策的事实分析。公共政策评估依赖于对价值和事实的分析，通过这两方面的分析可以将公共政策进行一个较为全面的评估，这两个方面缺一不可。

三、公共政策评估基本概念及内涵的重新界定

结合国内外学者对于公共政策评估的概念分析，加之对公共政策评估内涵的补充和概括，我们可以将公共政策评估的概念重新界定为：公共政策评估主体在公共政策监测的基础上，依据一定的标准，通过一定的程序对公共政策的价值与事实进行分析并得出结论的过程。这个概念包括以下几点内涵：

（一）公共政策评估是一个分析并得出结论的过程

公共政策评估是公共政策全过程中的一环，可以作为一个结果也可以作为一种手段，公共政策评估所得出的结论对于评价整个公共政策和采取相应的问责或奖励机制都有着重要的作用。公共政策评估的结论应该包括：公共政策的目标是否合适、目标是否达成、公共政策产生了什么样的预期或非预期效果；在公共政策的全过程中有哪些值得学习的地方，出现了哪些问题、原因是什么、后续应如何解决；是否存在政策失误问题，原因是什么等，并对公共政策的调整、延续或终结给出建议。

（二）公共政策评估主体应该是多元的

公共政策评估主体就是直接或间接地参与公共政策评估过程的个人、团体或组织。在公共政策的评估过程中，公共政策评估主体构成因素的差异，会对公共政策评估及其结论产生很大的影响。所以，在采取科学的考核指标体系和考核方法的基础上，完善公共政策评估主体，对于公共政策评估的科学、客观和公正来说至关重要。公共政策评估是通过制度保障的、规范化的工作行为，同时也是专业性很强、技术含量很高的研究活动。评估主体的多元化在国际上是一种趋势，评估的主体既可以是党政机关，也可以是高校、研究机构，还可以是专门的评估机构。评估主体的选择应该遵循以下原则：利益相关性、独立性、多元性和代表性，这样可以进一步保障评估结果的客观和公正。

（三）公共政策评估的基础是公共政策监测

公共政策评估过程中最重要的是信息，而公共政策监测正是收集和研判公共政策整个过程中有相关信息的过程。对公共政策的监测可以使公共政策进行的每个步骤都在掌握之中，对于公共政策的研究者而言，这是最重要的信息获取方式，也可以在研究中清晰的描述公共政策的每个步骤与产生的结果之间的存在的联系，而且可以为下一步的理论研究提供真实的分析数据和研究方法。监测最主要的作用是了解公共政策是如何实行的，也就是我们前面所提到的事实问题是怎样的。

（四）公共政策评估标准

公共政策评估标准是衡量有关政策的利弊优劣的一系列指标和准则。每一项公共政策评估都是按特定标准进行的，标准的选择非常重要，因为就同一政策而言，选择不同的评估标准，很可能会导致完全相反的评估结论，因而在对公共政策进行评估之前，一定要选择正确的评估标准。关于公共政策评估的标准，很多学者从不同的角度提出了自己的看法，其中最具代表性的是徐家良教授的观点，他认为：“公共政策评估标准可以按照事实标准、技术标准和价值标准三个方面进行分类。其中事实标准包括政策效率、政策效益、政策影响及回应性四个方面；技术标准包括多样化、数量化和系统化三个方面；价值标准则包括社会生产力的发展、社会公正和社会可持续发展等方面的内容。”[ 5 ]这些一般的评估标准对于一般的公共政策評估固然有一定的指导作用，但不同类型、不同层次、不同领域的公共政策应该有不同的评估标准，但很少发现有对具体公共政策评估的标准进行研究的成果，所以这方面的研究还是我们今后有待努力的方向。

（五）公共政策评估程序

关于公共政策的评估过程，学者们基本达成了一致，即公共政策评估过程一般分为准备、实施和总结三个阶段。[ 6 ]在准备阶段要明确评估的主要目的和评估的内容、对象、方法，确定评估的基本方案。在评估实施阶段要依据评估方案做好校正工作，处理在评估过程中出现的各种情况，沿用或调整评估方案，收集各方面信息，使得相关人员各司其职，运用选取的评估方法进行评估，得出结论。总结阶段要分析处理评估结果，完成评估报告和各项事宜的收尾工作。

（六）公共政策评估内容

公共政策评估的内容包括对于公共政策的事实分析和价值分析，事实分析主要是对公共政策过程中所发生的既定事实进行解读，内容涵盖公共政策全过程以及公共政策所产生的影响，还包括对公共政策的背景分析，国内许多学者已经对相关的范围及内容进行了详尽的阐释，这里不再赘述。

价值分析主要是分析公共政策过程中的价值取向问题，价值取向是政策最本质的规定性。公共政策的价值取向直接影响政策的内容和结果，有什么样的价值取向就有什么样的公共政策。研究公共政策价值取向的最终目的，是要坚持正确的价值导向。现代的政策更加重视多元化的价值取向，公共政策的价值取向包含着丰富的内容：公平与效率是公共政策的基本价值取向；以人为本是公共政策的核心价值取向。

回到公共政策评估上来说，价值取向的分析就是明确哪些做法是正确的，以及这样做的原因。对于公共政策的价值分析要明确几个问题：第一，要评估的公共政策的真正目的是什么，要解决的问题是什么，公共政策的目标和需要解决问题的相关性程度，需要解决的问题和社会需求的相关性程度是什么；第二，整个公共政策的过程设计是否正确，是否有利于目标的达成；第三，公共政策中的相关利益群体在公共政策实施过程中的得失，包括眼前的和长远的、显性的和隐性的；第四，公共政策目标以及公共政策的每个环节的价值取向是什么，是否正确，每个环节的价值取向和整个公共政策的价值取向是否偏离，程度如何等。

以上就是对于公共政策评估概念的重新界定和分析，公共政策评估对整个公共政策有着重要的作用，对公共政策评估内涵的较好把握有利于更好地研究公共政策评估，使公共政策评估工作能够发挥应有的作用。

[参考文献]

[1] H.Wollmann. Evaluation in Public Sector Reform[M]. Chel-tenham：Edward Elgar， 2003.95.

[2] [美]S·S·那格尔. 政策研究百科全书 [M]. 北京：科学技术文献出版社， 1990. 634-635.

[3] 林水波，张世贤. 公共政策 [M]. 台北： 五南图书出版公司， 1988.499.

[4] 陈振明. 公共政策学—政策分析的理论、方法和技术 [M]. 北京： 中国人民大学出版社， 2004. 283.

[5] 宁 骚. 公共政策学[M]. 北京：高等教育出版社， 2004.422-424.

[6] 陈振明. 公共政策学—政策分析的理论、方法和技术[M]. 北京：中国人民大学出版社， 2004.291-292.

责任编辑：徐 芳