人民政协协商民主功能探析

魏晓文+郭一宁

[摘要]人民政协协商民主是社会主义协商民主的一种重要形式，在党和国家“四个全面”战略布局中发挥出不可替代的功能与优势：推进党和国家决策科学化；促进社会和谐稳定；推动实现社会公平正义；有效监督公共权力。探索人民政协协商民主的发展规律与特征，进一步完善人民政协协商民主制度建设，提高政协主体的协商能力，丰富协商民主的渠道与形式，有利于进一步优化新时期人民政协的协商民主功能。

[关键词]人民政协；协商民主；参政议政

中图分类号：D616文献标识码：A文章编号：1008410X（2015）03002205

社会主义协商民主是中国共产党在马克思主义中国化过程中的伟大创造，是中国特色社会主义民主政治的特有形式。作为社会主义协商民主的重要载体与专门机构，“人民政协以宪法、政协章程和相关政策为依据，以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为保障，集协商、监督、参与、合作于一体，是社会主义协商民主的重要渠道”[1]。党的十八大以来，随着政治协商逐步嵌入公共决策过程之中，人民政协开始成为整个国家权力运行的重要环节。2014年12月，习近平提出了“四个全面”的思想，即全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党。“统一战线有自己的优势，应该也完全能够为落实‘四个全面的战略布局做出贡献。”[2]

一、 人民政协协商民主的优势功能

人民政协拥有“其他协商民主形式所不具有的巨大优势”[3]（P88）：独特的民主政治发展时空境遇与其政治地位优势，独特的政治制度体系与其体制保障优势，独特的组织网络与政治参与优势。这些优势在实践中同人民政协协商形式相融合，发挥出不可替代的重要作用。

第一，人民政协协商民主助力深化改革，提高党和国家科学执政、民主执政、依法执政水平。一方面，人民政协协商民主提高了决策的民主化、科学化、法制化水平。党的十八大提出“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”，这提升了人民政协在权力运行中的影响力。获得群众普遍认可的科学决策，既要全面和最大限度吸纳、包容多元利益诉求，也要通过认真严谨的科学论证。政协的界别设置既突出了人民政协协商的行业性、专业性和精英特色，也彰显了人民政协开展政治参与的包容差异与多元特点，更利于不同观点的交锋与互动，这种互动为国家治理和社会治理积累了深厚的民意基础，从而“找到全社会意愿和要求的最大公约数”[1]。人民政协以其自身的人才与智力优势，为国家政策制定和社会发展做出了突出的贡献。从2013年10月开始，俞正声主持召开了数十次“双周协商座谈会”，围绕影响人民生活质量的公共问题邀请相关界别委员进行协商讨论，以切实可行的建议方案顺民心、合民意、遂民愿。而西方协商民主由于政党之间相互竞争，不同党派团体往往难以展开协商，民众的意愿经常被忽视，无法形成广泛的协商共识。另一方面，人民政协协商民主为推动国家治理体系和治理能力现代化提供制度保障与智力支撑。人民政协在系统运行中将一党领导、多党合作和全方位的政治协商统一起来，强化了政治权力运行的横向结构，这种结构既增强了中国政党制度的稳定性，又提升了国家治理体系的适应性和发展性。通过政治协商的广泛多层制度化发展，使公民有序的政治参与成为政治体系与社会体系互动的驱动力，将其政治协商过程转化为权力与利益、决策与反馈、政权有效性与政治合法性良性互动的过程，激发社会各方参政议政的活力。

第二，人民政协协商民主整合利益诉求，促进社会和谐。首先，人民政协调节利益冲突，化解社会矛盾。人民政协协商民主是从中国政治生活的逻辑中土生土长出来的，其直接的出发点是团结和联合，平衡与协调各方面的利益。人民政协从单一的党际协商逐步转变为多元的党群协商，协调的主要是阶级与阶层之间、党派之间、不同社会群体和社会团体之间的关系，通过集合社会个体的分散意见，完成利益诉求的表达与整合，有效调节利益冲突。其次，人民政协协商民主促进交流，增进互信。党的十八大以来，人民政协积极探索新的社会组织参与政协协商，在从国家层面纵贯市县区级别的多层协商平台上，不同群体之间、群体内部之间得以充分沟通与交流，最大限度地增加和谐因素。所以，人民政协不仅提供了维护社会和谐的利益调节机制，也通过协商塑造了和谐的社会主体，为和谐社会的构建提供了良好的社会基础与思想基础。“2013年人民政协积极组织政协委员调研视察，反映社情民意，开展各种形式的提案督办活动28次，办复提案5396件，办复率99.8%”[4]，建立了有效的民情信息收集、整理、分析、报送机制，进一步做到了参政为民。而西方协商民主实践受制于财团与政客，弱势群体缺少利益代表，在协商过程中的政治影响力极小，协商民主成为西方政党争取利益的“工具”，充斥着不公正、不平等、不和谐。

第三，人民政协协商民主推动全面依法治国，有助于实现社会的公平正义。民主是法治的基础，法治是民主的保障，二者相辅相成。中国特色的法治离不开协商民主，中国的社会经济发展模式又决定了法治建设的多元化模式，这种多元化模式体现在不仅注重法律体系建设，也注重“软法”色彩的社会规则体系建设，这正是人民政协参与协商立法、达成多元共识的过程。由此可见，政治协商同样是法律、规则形成的重要手段，人民政协在立法、执法、司法工作中具有提出建议、开展监督的权力，协助党和政府推进依法治国战略。党的十八届四中全会提出要充分发挥政协委员在立法协商中的作用，这对于“人民政协参与立法协商有突破性的意义”[5]，人民政协也首次就人民法院改革试点工作情况进行调研，拟于2015年召开“推进人民法院改革”专题协商会，为人民法院的改革提出对策和建议。另外，协商民主实践所体现的公共理性的精神，同法治追求公平正义的公共理性本质相吻合，共同的契合点表明，协商民主的发展将必然提升人民群众的法治精神。所以，推进人民政协协商民主，一方面可以激发人民群众依法参与社会治理的积极性，保障人民的主体地位，有利于建立国家的法治秩序；另一方面可以引导人民信仰规则，追求共识，树立法治精神，增进人民群众对法治中国的认同。西方协商民主虽同样以追求社会公平正义为价值导向，但西方国家缺少国家制度层面的协商机制，协商参与者几乎没有机会参与立法、司法、执法过程，一些民间的协商论坛取得的共识，由于缺乏政府的有效回应，同样难以影响国家法律、法规的制定。

第四，人民政协协商民主有利于对公共权力进行监督，为全面从严治党提供制度保障。首先，人民政协的民主监督寓于协商合作之中，是一种非权力性监督，是党和国家预防和惩治腐败的重要手段之一。与执政党的党内监督相比，民主党派的监督更处于一种超然的、客观的位置，更容易发现问题，并通过揭露和针砭促使党和政府反思与慎行。其次，人民政协协商民主有利于革除国家权力过分集中的弊端，促进国家职能和权力向社会回归，由此增强了权力运行的公开化，使党和国家政策的酝酿、制定、实施过程得到更多社会组织和公众的监督，推进了政治透明，从而使党和政府的执政方式和执政能力得以提升。王岐山指出：政协的一项重要职能就是民主监督，“希望政协委员积极建言献策、开展民主监督，为深入推进党风廉政建设和反腐败斗争做出更大贡献”[6]。西方的协商民主则建立在多党竞争、权力制衡的基础上，强调以协商、合作替代竞争、冲突，不可能存在党派团体之间善意的批评与监督，多党竞争、三权分立、权力制衡的社会政治基础，大大限制了协商民主的实效性。

二、人民政协协商民主的发展规律与经验

六十多年来，在中国共产党的领导下，人民政协与共和国一道成长，其地位得到不断提升，制度化水平不断提高，协商的深度和广度不断拓展。总结人民政协协商民主的发展规律与经验，对于新形势下优化人民政协协商民主功能有着至关重要的作用。

第一，人民政协的定位从“统一战线组织”到“中国政治体制的重要组成部分”，再到“专门协商机构”。各党派的协商机关与党派性的机关，这是毛泽东对人民政协性质的最高定位。新中国成立初期，人民政协定位的特殊性在于其体制内职权与体制外的政治地位，虽代替人民代表大会行使国家权力的职权，却独立于国家政治机构之外，而非国家政权之最高组织，只是统一战线的组织。改革开放以后，人民政协的定位发生了历史性的转变，成为中国政治体制的重要组成部分。2006年颁布的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》以执政党文件的形式正式认定：“人民政协是我国政治体制的重要组成部分，在我国政治生活中具有不可替代的作用”。党的十七大将人民政协制度确定为中国政治框架的四大主体制度之一，人民政协与人大、政府在中国政治体制中同样具有独立的主体地位。随着党的十八大“健全社会主义协商民主制度”战略部署的提出，人民政协的定位除“中国人民爱国统一战线组织”、“中国共产党领导的多党合作和政治协商机构”外，又增加了“专门协商机构”的政治定位，人民政协作为国家治理体系的重要组成部分，纳入国家机构的权力运行过程之中，从而创造性地推动政治体制改革走向深入。

第二，政协界别由传统行业向新阶层延展，政协委员的协商能力不断提升。首先，人民政协坚持优化政协界别，提升政协吸纳能力。人民政协成立以来，政协界别随社会结构发展特征不断变化：界别数量增加，涵盖面日益扩大，界别从传统阶层到新阶层延展，职业性界别比例不断增大。人民政协能够根据阶层变化特点，通过统战路径的各种党派安排、政治安排、实职安排等制度设计，吸纳新阶层群体参与协商民主，获得进入政权体系的制度化渠道和途径，从而增加了政权的社会基础，既提升了阶层内部以及阶层之间的凝聚力，也优化了人民政协的社会代表性。其次，人民政协加强自身队伍建设，提升其协商能力和水平。人民政协在委员结构上经历了从“民主人士、学术大师等历史人物”到“新阶层人士、公民精英”的巨大变化。在政协队伍得到不断补充与扩展的同时，近些年人民政协重视政协理论学习与研究，建立政协委员的联络与培训机制，加强对政协委员的培训和管理，2013年全国政协首次“举办专委会主任专题研讨班、举办常委会集体学习讲座、在京委员和机关学习报告会、全国政协干部培训班等，共培训4000多人次”[4]，提高了政协委员的思想政治觉悟与协商调研能力。

第三，人民政协协商民主的制度化、规范化、程序化水平不断提升。人民政协在经历了自身的职能转变阶段以及曲折发展阶段后，在改革开放时期迎来了协商民主制度化发展阶段，1989年《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》提出了推进人民政协履职的规范化与制度化。“1993年，根据中国共产党的建议，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展被庄严载入宪法。按照与宪法相衔接的原则，人民政协作为‘中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构写入政协章程。以此为基础，构架了以宪法、中共中央文件和政协章程为核心的一整套规章制度。”[7]2006年《关于加强人民政协工作的意见》为政治协商制度作为中国一项基本制度而长期存在提供了依据。党的十八大以来，人民政协在法律地位和制度水平上不断提高，推动了协商民主的广泛多层制度化发展。“全国政协还根据《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》，正在制定着眼于构建结构合理、程序清晰、科学规范的人民政协制度体系。包括制定进一步明确政协协商内容、形式、程序、成果运用以及如何与党政机关衔接的制度”[8]，通过制度建设推动人民政协从原来的各党派的政治联盟转变为社会各界共同协商的合作治理制度，成为程序合理、环节完整的协商民主体系的重要组成部分。

第四，协商民主形式日益丰富。人民政协发展至今，创造性地形成了多种多样的协商形式，不断拓宽协商渠道，“政治协商的形式可分为几种，如协商、专题协商、重点协商、对口协商、界别协商、提案办理协商、书面协商和恳谈协商等，民主监督的形式有提出建议案、意见、批评、建议、专项民主监督、民主评议和司法监督等，参政议政的形式有通过政协各种会议、调研视察、反映社情民意、各类资政会、专题议政会、委员论坛等提出的调研报告、提案、建议案或其他形式”[9]。党的十八大以来，人民政协积极探索开展以界别为基础、以专委会为依托、以专题为内容、以对口为纽带、以座谈为主要方法的协商形式，着重创立了双周协商座谈会制度，并为不同的协商形式搭建平台，积极探索网络参政与远程协商，开展了一系列常态化的协商实践。与此同时，人民群众的参与度随之不断提升，将逐步实现人民政协功能在新时期由国家政治领域向社会治理领域延伸。

三、 完善人民政协协商民主的几点思考

从实际运作上看，人民政协协商民主发挥的实际作用与其价值诉求之间还有一定的距离。这就需要我们研究人民政协协商民主在运作中存在的问题，针对这些不足提出相应的完善对策，进一步推动人民政协协商民主效能的发挥。

第一，加强人民政协协商民主制度化建设，构建人民政协协商民主体系。协商民主必须在顶层设计的推动下成长，故推进协商民主制度化尤为重要[10]。政协在法律层面的地位不是很清晰，其职能和权限都缺乏明确的法律规定和规范，使协商过程缺少必要的法律约束，由此引发的问题就是协商过程的随意性，协商程序缺乏规范性，缺少可操作性的具体依据。首先，将人民政协制度建设纳入国家民主政治建设的总体布局，进一步完善以宪法和政协章程为核心的自身制度建设，继续强化人民政协的法律地位与政治定位。其次，加强协商民主的程序化建设，完善协商行为前的选题程序、相关协商材料的送达程序和调研程序，对协商的具体时间、主体、客体、流程等要素应当有明确的规定并提前告知协商参与者，为协商参与者实地调研和素材积累提供便利条件；规范协商过程中的意见表达程序，让参加协商的政协委员充分发表意见和看法，包括接受政协委员的询问甚至质询，明确规范政协委员在协商过程中的发言；建立协商结果的公开程序，保证政协委员在规定的时间内知晓协商结果，并有权对协商结果提出意见和质疑，同时建立协商信息反馈机制，如果对协商共识的落实情况不满意，可以通过既定程序提出异议与批评。最后，坚持协商于决策之前和决策之中，解决好各种文件之间的衔接、协调、配套问题，增强民主协商的实效性；加强人民政协与党委、政府、人大的协同合作，将民主协商程序内嵌在民主决策、政策执行和监督评估之中，将人民政协协商民主纳入各级党委政府的日常工作的议事环节之中。

第二，进一步扩展协商主体范围，优化协商队伍，提升政协委员和人民政协参与协商的积极性。人民政协协商民主的主体包括中国共产党、人大、政府、各民主党派、人民团体、政协各界别政协委员。在具体实践中，依然存在着协商主体认识不够清晰，协商参与者各方主体地位不平等，协商参与度和积极性有待进一步提升等问题，具体表现为民主党派在协商过程中获得的支撑性资源较为匮乏，个别领导干部主导协商过程，缺少充分对话和交流，协商主体的主动性和效能受到限制，普通群众缺乏对民主协商的认识和参与，这些因素都限制了协商主体能力的发挥。首先，提高民主党派在协商民主中的地位和作用，加强对参政党的思想、组织、政治和人才队伍建设，提升民主党派的政治代表性和参政能力；依据社会发展实际，动态调整优化界别设置及人员构成，保证新的社会组织尤其是弱势群体在人民政协不缺位，发挥其桥梁纽带作用。其次，明确和保障所有政协委员参与协商的各项基本权利和义务，为政协委员调研协商提供政策支持与制度保障。完善政协委员培训考评机制，提升政协委员的履职质量和履职积极性。最后，根据社会结构变化，逐步完善各专业委员会设置，积极开展有关民生问题的听证会、公共论坛等，邀请更多的人民群众参与政协活动，鼓励其发表意见；广泛建立各级政协委员联系群众机制，使大众有更多机会了解和参与民主协商。

第三，丰富协商民主形式，拓宽协商渠道。随着全面深化改革的不断推进，社会利益结构日益呈现多元分化的特征，多元利益主体的利益诉求具有一定的冲突性，现有的单向利益表达机制已不能满足快速增长的政治参与诉求，需要人民政协吸收借鉴国内外其他协商民主形式的有益经验，丰富协商平台，满足多元利益主体参政需求。首先，加强人民政协同其他形式的协商民主的有机复合，拓展人民政协的社会对话功能。协商领域要更加贴近社会现实，推动人民政协同公民自治协商、社会对话协商有机结合，有效利用公民协商日、民主恳谈会、行业协商会、劳资协商会等协商形式，推动人民政协成为行业、企业、群众与党政部门相互沟通协商的重要平台。其次，设立政协委员联络室、基层政协工委、政协委员社区工作站等履职机构，让人民政协进一步发挥调节国家与社会之间矛盾的“减压器”作用，在群体性事件中处于公正理性的第三方立场，更好地中转信息、调节关系、缓解矛盾。最后，积极利用网络技术与新媒体手段，推动网民同政府的在线互动与交流。网络协商或远程交流是协商民主实践的新形式，其虚拟性、超时空性有利于让更多群众了解协商民主、参与协商民主，促进社会同国家政府的沟通与互动。要充分利用网络社交平台、网络聊天工具、网络在线交流平台，建立网络协商新常态，拓展协商新场域。

参考文献：

[1]习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话[N].人民日报，20140922.

[2]习近平谈人民政协与统一战线[N].人民政协报，20150303.

[3]本书编写组.十八大报告学习辅导百问[M].北京：学习出版社，党建读物出版社，2012.

[4]俞正声.中国人民政治协商会议全国委员会常务委员会工作报告[N].人民日报，20140313.

[5]张峰.人民政协在全面推进依法治国中应大展作为[N].人民政协报，20150204.

[6]全国政协十二届常委会第七次会议开幕[N].人民日报，20140826.

[7]郑万通.以党的十八大精神为指导加强社会主义协商民主制度和人民政协功能研究[J].中央社会主义学院学报，2012，（12）.

[8]卞晋平.协商民主新格局与人民政协[N].人民政协报，20150401.

[9]王学俭.健全人民政协协商民主制度推进社会主义民主政治建设[J].中国政协理论研究，2014，（2）.

[10]董树彬.社会主义协商民主研究综述[J].天津行政学院学报，2013，（6）.

责任编辑：何敬文