十堰市工业点源污染治理调研报告

文献标识码：A

文章编号：2095-8153（2015）02-0023-04

收稿日期：2014-11-19

作者简介：程亚兰（1965-），女，湖北工业职业技术学院经济贸易系教授，注册会计师，研究方向：财务会计与审计理论与实践；王义红（1966-），男，张湾区政协副主席、张湾区统计局局长、中国民主建国会十堰市委会副主委，注册会计师。

十堰市作为南水北调中线工程的核心水源区，为确保一江清水永续北送，市委市政府大力实施“清水行动”，围绕“五河治理”强力推进截污、清污、减污、控污、治污措施，取得了明显成效。社会各界高度关注并建言献计，民建十堰市委结合本党派特点，立足企业转型发展和清洁生产，选择如何抓好“工业点源污染治理”作为调研切入口，设计方案，组织专班，历时两个月，分别走访了市发改委、环保局、经信委等部门，选择汽车零部件生产与表面处理、皂素生产、生物制药等典型企业进行现场调研，经过深入的分析研究，对于工业点源污染治理中存在的问题提出了建设性建议。

一、60个点源项目治理概况

国务院《丹江口库区及上游水污染防治和水土保持“十二五”规划》 [1]中，工业点源污染治理项目陕西、湖北、河南一共140项，其中湖北（十堰）60项，总投资45 950万元，平均765.8万元。

1.国家重点支持的3个项目进展较快。一是竹溪创艺皂素公司污水治理及清洁生产项目，总投资4 692万元，其中中央预算内投资1 640万元。现已建成，实际完成投资4 675.54万元，通过省环保厅环评验收后已投入运行，运行情况良好。二是十堰市汽车零部件表面处理中心（电镀工业园）项目，总投资2 000万元，其中中央预算内投资600万元，现实际已完成投资5 200余万元，已建成并开业试运行。三是竹山县鑫源皂素有限公司污水治理项目。项目总投资2766万元（其中中央预算内投资550万元，已到位500万元），于2013年上半年开工建设，目前实际已完成投资2 850万元。公司正在加快专业技术人员培训，继续做好与华农等高等院校的技术合作，拟将现有污水处理站“托管”给武汉生态环保工程有限公司，确保COD等在规定指标以内排放。

2.自筹资金治理项目在督导下顺利实施。绝大多数项目单位在治理要求紧迫、获得国家资金支持难度较大的情况下，不等不靠，自筹资金3.6亿元主动实施治理。如东风汽车有限公司车身厂、湖北清大康迪制药有限公司等49家企业实施了工业点源污染治理，废水达标排放或进管网，得到环保部门认可。

3.依法关停、搬迁、转产一批项目。在我市列入《规划》的工业点源治理项目中，有8家企业因各种原因搬迁或面临搬迁、停产关闭、企业改制转产而退出工业点源治理项目。

到目前为止，60个工业点源污染治理项目进展比较顺利。已完成已验收项目（18个），正完善档案资料；已完成待验收项目（19个）；已关闭（6个），决定销号；已停产（7个），决定销号，企业恢复生产须经环保部门许可；拟建项目未实施（3个），决定销号；企业在建，未投产（4个），按建设项目管理；未开展项目（3个），其中1个即将搬迁，污水达标排放进入污水管网；1个预计10月底完成土建，年底完工；1个废水产生量小，责令污水治理设施建成之前停止产生废水的生产线生产 [2]。

二、措施及阶段性成效

由于各部门的高度重视，工业点源污染治理采取的措施及取得成效体现在：

1.实施污染物排放总量控制和排污许可证制度。按照省政府核定的主要污染物排放总量，我市对重点监控企业核定污染物排放总量，核发排污许可证，实现持证排污，按量排污。

2.加快淘汰落后产能，强力推进结构调整。根据省下达的年度或阶段性目标任务，结合我市实际，重点推进水泥、钢铁、玻璃、造纸、制革等行业落后产能淘汰工作，曾经是十堰重要产业的黄姜企业已全部关停。

3.依法强制性关闭污染企业和产能落后的小企业。目前已按法律法规先后关停污染企业20家，其中强制关停9家，企业自愿停产转产11家。对关闭的小企业，积极申报列入国家“关小”计划并抓紧实施，确保“关小”资金主要用于关闭企业职工安置等支出，专款专用。

4.加大重点行业推进清洁生产力度。以能源消耗高、污染排放量大的行业和企业为重点，引导企业积极开展清洁生产，对符合条件的申报国家支持。

5.严格把关。严把项目落地关，行业准入关，招商引资制定更加严格的政策，高污染企业一律排除在外，从源头把关。

6.严格环保执法。环保部门加大执法力度，发现问题紧抓不放，尤其对重点区域如饮用水源保护区，污水处理厂、垃圾填埋场，涉危涉重生产场所加大执法频次；采用先进的监控手段，对重点污染源安装自动监控设备，实时监督，确保全市80%以上的污染源随时处在在线监控中。

三、存在的问题

尽管我市在工业点源治理方面采取了强有力的措施，也取得了初步的成效，但通过实地调研，我们也发现了在监管主体的协同性、客体的积极性和措施的系统长效性等方面存在着问题。

1.从监管部门看，政府政策部门化，缺乏协同效应。目前，环保部门侧重于检测罚款，发改委侧重于争取上级的政策支持，经信委侧重于扶持企业生产。工业点源污染治理工作头绪多任务重，不建立政府联席会议制度，仅靠某一个单位难以推动。实际上，企业要减少污染和治理污染，不能仅仅局限于污染产生后的治理，更重要的是怎样避免或者减少产生污染。这需要在生产工艺、生产设备、产品材料、产品结构和新产品开发等各方面综合治理，这就需要政府充分有效的利用好各种财政支持政策，把环境保护、污染治理、技术进步、技术改造等各种政策结合起来，共同配合进行环境治理。目前，似乎没有看到这种针对污染治理的政府综合治理措施。

2.从治污主体看，赢利能力与治理成本不匹配，消极被动。大量的治污项目没有国家资金支持，而企业的规模小，盈利能力又差，导致治理成本难以承受，消极被动在所难免。调研中发现，在政府强力治污的压力下，企业应对策略出现了三类：一类是治污能力与赢利能力相匹配的企业比较主动，如某县一家制药企业，生产规模较大，污水排放量也大，为此独立建立了污水处理设施，并为今后扩大生产规模留有余地，尽管建立污水处理设施投资和每年的运行费很大，但与企业的利润相比，感觉负担并不重。另一类是治污成本难以消化的企业勉强应付，主要是一般的汽车零部件制造企业，虽然污水排放量很小，但为了不被列入“黑名单”，不得不建立污水处理系统，利用率不高而且还得配备专业人员负责，大大提高企业生产成本。我们实地调研的一家企业，投资一套污水处理设施，花费100多万元，处理能力利用率不到三分之一。第三类是“60家重点企业”以外的企业难免直排。这些企业为数众多，因规模小且分散经营，难免直排或偷排污水。对于相邻建了污水处理设施的企业来说，容易引发心里失衡，为节省运行费用，出现“检查时才启用”的现象。

3.从治污措施看，缺乏系统的政策支持，简单粗放。为了实现南水北调的环境目标，全市关停了不少行业，如黄姜生产、网箱养鱼、泔水养猪等。对一些产生污水和其他污染物的企业，通过停产整顿、收缴排污费和罚款等行政措施进行处理，虽然取得了一定的短期效应，但因点多面广，难免有企业偷排污水，出现“漏网之鱼”。为此政府想到了“行业集中整治”，即对于生产工艺相同或类似的企业采取集中生产、集中治污的办法。但在具体操作过程中对园区或企业的依赖性较大，存在一定的“进了园区就甩手”心理，在用地、用水、用电、用人等方面的实质性优惠不多，在税收减免、财政补贴等方面的支持力度也不大。一定程度上造成了“政府要求高，企业不积极”局面。例如对电镀污水采取集中处理，本来是一个非常有效的规模化污水处理措施，其目的就是为了降低分散的小电镀企业单独进行污水处理的成本，促进电镀行业稳定发展。但是，由于治污主体的私营性和盈利性，对进驻集中处理中心的企业的房租和水电费更多考虑的是经营性定价，不是政策性或者公益性收费。据了解，该中心目前37家应入驻电镀企业，已入驻29家，其他电镀企业没有资金承受能力，还在等待观望中，还有近百家小作坊处于地下生产状态，给关停造成一定困难。

4.从长效机制看，缺乏统一规划，导致重复建设。目前的工业园，基本上还是没有按照有关的生产工艺和产品进行规划，导致同一个区域产生很多种性质不同污染物，无法进行统一的治理。各个企业单独治理，非常不经济；统一处理又没有条件。政府在招商引资的时候，不仅要审查经济效益、社会效益，还要对与环保有关的技术方案、设备选型等提供审查，并提供力所能及的帮助。

四、改进建议

针对上述问题，应从监管主体的配合引导、治污客体的责任意识和系统长效的规划措施等方面加以改进。

1.转变环保执法理念，强化政府的政策引导和监管职责。目前，对于工业污染治理政府部门缺乏主动为企业提供技术、信息、管理支持的服务理念。虽然“谁污染谁治理”是一个既定政策，但是很多企业并没有治理污染的技术和人才，必须要有政府有关部门予以指导和帮助，这是政府提供公共服务的基本内容之一。政府主管部门应积极作为，给予治污企业尤其是重点园区，应在土地、资金、政策、税收、人才等方面支持，生态补偿资金优先用在治污上；对治污标杆企业大力宣传推广，采取以奖代补的办法进行激励，促进水源区生态环保建设和经济社会可持续发展，调动干群建设生态环境、保护水质的积极性；对污染企业本着治病救人的原则做好善后工作，关停企业积极争取政策支持，防止用地性质转换等不稳定因素发生。政府各部门要转变执法理念，以帮助企业和社会消除和减少违法行为，消除和减少污染物排放为核心，促进社会经济和环境平衡健康发展。

2.加强部门之间的政策协调，创造良好的治理保护政策环境。调研中有的单位认为，按工作性质和行业管理划分，工业点源治污的行业责任主体是经信委，但经信委认为，目前体制下，经信委对企业既无资产隶属关系，也没有行政隶属关系。按国家法规规定，经信委不能干预企业的生产经营行为和投资行为，不能要求企业上什么项目或不上什么项目，仅能根据自身的职能积极配合做好相关工作。目前，迫切需要建立政府联席会议制度，通过各相关部门积极配合，明确销号流程，才能完成60个工业点源治理项目的销号。

我们建议：环境保护不能再走先污染后治理的恶性道路，而是要在进行预防控制，在发展经济的同时，尽可能减少或者消除环境污染，采取以下措施：

（1）生产工艺改进措施。可以通过生产工艺的改进，用无污染或者为少污染的生产工艺替代现有的重污染的生产工艺。以机械加工为主的汽车零部件生产中，有很多金属切割、切削、钻孔等加工工序，必须使用切削液等污染物，可以通过不用或者少用这些污染物的工艺，消除或者较少污染物排放。这些需要政府在科技支持政策上与环境保护、污染治理结合起来考虑，制定综合性的支持政策。

（2）设备改进措施。与工艺改进措施相适应，对企业为了减少污染而改进设备或者选用无污染的替代设备的，政府也应该予以鼓励，这个也需要政府有关部门进行配合，共同制定有关支持与奖励标准。必要时，可以制定有关的生产技术与工艺方法的地方标准，强制性推行环保的生产技术与工艺。

（3）组织管理措施。科技局、环保局等政府的技术性部门，应该主动收集、推荐有关的环保生产技术和环境保护技术，以专业服务的形式为企业提供技术改造和环境保护的服务；经信委、发改委、财政局等综合经济管理部门，应该主动向企业提供有关政策、信息和管理方面的咨询服务，协助企业建立健全环保组织与环保管理制度。

3.强化企业治污主体责任，同时政府要切实担负起公共服务职能。强化生产者环境保护的法律责任，提高违法成本。工业企业作为向社会提供产品和服务的生产单位，不仅是社会财富的创造主体，也应当是生态文明建设的责任主体。企业要担负起社会责任，投入资金，加大技改力度，做好企业节能减排、清洁生产和源头预防工作。同时要在坚持谁污染谁治理的基本原则下，发挥政府的作用，促进整个社会环境保护事业的发展。对于像花果汽车零部件表面处理中心一样的规模化、集约化的污染处理设施，完全由民营企业来经营不是很妥当。民营企业以盈利为目的，在政府通过行政措施对电镀生产进行垄断以后，再把这种垄断权力交给盈利性企业，必然会出现上述厂房租金比写字楼还贵的奇特现象。我们建议：政府要不断完善对工业园区的公共服务，可以拍卖厂房建设投资权，并规定厂房以市场价格出租。这样的厂房投资者将只能获得市场平均的利润，而不是垄断利润。只有这样，才能保证集中起来的污染工艺园区对所有入驻企业是公平的，而且是经济合理的。对于集中的污水处理设施和污水处理费标准同样也应该招标建设。确保污水处理设施和污水处理费中不含有经营利润。政府可以通过政府财政代偿形式提前支付污水处理设施投资，然后由政府按照一定水平在污水处理费中增加污水处理设施投资的加价率，直到政府完全收回投资。

4.加强产业规划与污染治理的统筹安排，将集中治污纳入园区配套建设。工业点源污染治理应统筹管理，集约规划，资源共享，同一园区可共用一个污水处理站，避免不同企业重复建设，提高利用率。目前，随着工业园区的建设，企业基本上逐步向园区转移，但是在园区污染治理规划上，还是缺乏整体安排，虽然已经有一些相同类型的企业进行适当集中的安排，但这种集中主要在于规模化与产业链的规划，对于这些企业产生污染的工艺环节或者生产工序并没有要求分离出来，适当集中。将全部企业的电镀工艺集中在汽车零部件表面处理中心，就是一个很好的污染物生产工序集中的案例，对于除螺丝、轮毂、气缸等零部件以外，一般裸露在外的汽车零部件，如车身、车架等表面处理，主要是涂装的电泳漆工序，这些涂装所产生的污水，数量并不大，单独处理成本高，也可以进行集中处理。大力推行园区集中治污，对特种污染物，废渣（废油、铁屑）拉到有处理能力的企业集中处理，对废液进行整合，管道输送。东风水务公司已具备既供水又治污的能力，尝试与东风水务公司，降低企业生产成本，减少风险。此外，对一些污染数量较小的企业，需要建立污染物收集设施，由政府通过统一规划建设的污染处理机构统一收集，统一处理。政府建设的污染物处理机构，也需要按照公益性机构管理，在保证盈亏平衡的情况下，确定污染物处理费的收费标准。必要时也可以采取社会招标方式，确定污染处理费用标准。

工业点源治理，看起来是“点”的问题，似乎没有面源污染严重，但是涓涓细流汇成江海，不可小视，如果治理不好，不仅关乎我市生态文明建设，更加影响南水北调惠民工程的百年大计。我市作为汽车工业大市，除了强化企业的治污责任主体外，政府部门要引导和支持企业技术创新，抓节能、抓减排、抓建设、抓执法、抓督导，使治污工作落到实处，保护好“最后一公里”。