试论公文的起源与演变及规律初探

陈灏

摘 要：本文从公务活动产生和文字创造两个角度出发说明公文的起源，并结合时代特征具体阐述我国公文制度发展和演变的线索与内容，最后归纳出有关公文起源与演变过程总的规律：一是与政治制度高度相关，二是与社会经济相关，三是公文文种由简到繁再由繁入简、文书制度由不成熟到成熟再到高度成熟。

关键词：公文；起源；演变；规律

The Preliminary of documents Origin Evolution and Law

Chen Hao

（School of Public Administration of Sichuan University， Chengdu 610225， China）

Abstract：This article from the official activities and the creation of text explain the origin of documents， and combines period features specifically addressed institutional development of documents and the clues and content evolution， and finally summed up the general laws of the origin and evolution of the relevant documents： one with highly correlated with the political system， the second is related to socio-economic and the third is on shape from simple to complex and then from complex to simple， and the content from immature to mature and then to highly sophisticated.

Keywords： documents； origin； evolution； law

公文活动伴随着社会管理活动而产生，文字的发明为它创造了契机，社会的进步和科技的发展促使它不断走向成熟和完善；同时，与社会管理活动相伴而生的公文活动也被深深打上时代烙印。每个时代借助公文治理国家和管理社会的方式与程度决定着公文的制式与内容；这一时代的科技水平和经济发展状况又决定着诸如文书载体等相关客体的形式与特征。

可以说，时代是公文活动的缔造者，不同时代的社会活动是这一时期公文活动的现实来源和决定性因素，而反过来，公文活动通过其形式和内容又很好的反映了时代的原貌。对于研究任何一个时期的社会生活和经济政治制度而言，都不能忽视公文以及公文相关活动这一突破口的重要作用。因而探究公文活动的起源和演变过程，并从宏观上把握其发展规律有其特殊的意义。

1 公文的起源

中国作为四大文明古国之一，拥有着悠久而灿烂的历史，公文活动与我们的文明一样也有着深厚的历史渊源。公文伴随着社会管理活动而产生，早期由于人类文明尚未发展到以文字和相关载体记录公务活动的阶段，也就没有形成实质意义上的公务文件。

然而不考虑形式，仅是从本质角度出发我们可以对公文起源做以下合情的推理：人类社会就是从猿人算起，期间也经过了家族、氏族、部族、部落、国家等发展阶段，即使是在家族、氏族社会，人类就有了群居生活，有了相互之间的关系往来。[1]人与人之间有了交往，也就随之产生相关的管理活动，这些协调各方关系、管理众人的活动即就是早期的公务活动。这之中也必然会产生相应的公务文书，只是受时代条件所限，这些公文活动不能以文字记录并借助一定载体保留下来，它可能只是一种口头约定或是借助结绳刻画等特殊方式而存在。但从本质上讲，这些已经可以被视为早期的公务文书。我国历史上真正意义上的公务活动集中出现于“五帝”时期，那一时期的公务活动主要有祭祀、征战、选举、信访等，而要处理这些纷繁复杂的公务活动，必然要依靠一定的公文记载。考古发现更是证明了在尧帝时期已有了史官的出现，[2]《尚书.尧典》记载“帝曰：龙，朕塈谗说殄行，震惊朕师。命汝作纳言，夙夜出纳朕命，惟允！”

文字的出现无疑为公文的完善与成熟提供了重要的条件。自古以来，我们就有仓颉造字和伏羲创字的传说，而传统的观点也认为我国最早的文字应当是产生于距今约3400年前的甲骨文，19世纪末出土了大量的殷商甲骨也进一步证实了这一看法。不过大汶口文化的发现把文字创世的时间提早了将近两千年，考古发现那时的陶器上已有了类似原始文字的符号记录。与此同时，学者骆宾基也经过大量地考证研究发现一贯被认为晚于甲骨文出现的金文实际上早在甲骨文出现前就已存在，据此他推断我国最早的文字应该产生于距今约4500年前。也就是说原始文字在公元前2400-前2300间就已出现，大概也就是在“黄帝”时期。

至此，成熟文字的创造，加之大量公务活动的产生，构成了公务文书产生的两个必备条件，公文应运而生。这是那样一个时代发展的必然，是历史的必然。[3]

2 公文的演变

2.1 萌芽阶段——先秦时期

从国家产生到春秋战国这段时期，也就是我国历史上很长的一段奴隶社会时期，被视为公文演变的萌芽阶段。随着社会发展人类文明不断进步，原有的口头约定和结绳契刻等记事方式已难以满足生产生活中产生的种种需求，文字的产生无疑提供了重大方便。夏商时期，国家产生，伴随着国家管理出现了大量的公务活动，为方便这些相关活动产生了一系列公务文件。由于那时处在国家形成的初期，神权统治色彩浓重，统治者在遇战争、祭祀等重大政治事件或是重要活动时都要进行占卜，而后将结果刻在甲骨上。在最早的殷商甲骨文中，我们已经可以看到诸如“令”、“告”、“册”等字眼的出现，虽然还未有完备的文种，但我们可以视这些甲骨卜辞为早期公文的雏形。

西周时期，国家概念较殷商又有了进一步的强化，伴随着分封制、宗法制和礼乐制等典章制度的不断完善，公文的文种也初步具备。这一时期出现了“命”、“诰”、“誓”等相关文书种类，“命”多用于发布政令、封官授爵；“诰”是一种勉励训诫的文书，比如西周对酗酒者就以《酒诰》对其进行训诫；而“誓”则是作战时以士兵为对象发布的文书，鼓励大家英勇作战、一往无前。[4]站在我们今天的角度来看，上述文书都属于周天子或诸侯国王发号施令的下行文种。而由于周王朝采用分封制、宗法制，完备的政治体制构架和森严的等级制度也带来了文书种类和行文关系的丰富；分封制下各诸侯国之间难免发生交往，因而产生一种诸侯国之间缔约盟誓的平行文书——“盟约”；与此同时，还出现了下级对上级的上行文“书”；以及随着土地、财物的增加促使大量诸如会计文书等专门文书的产生，这些都是周王朝在文书种类和公文制度上对前几代的突破。

春秋战国时期，礼崩乐坏，天下四分五裂，周王室对各诸侯国的控制力下降。这时各国为图谋发展纷纷进行政治经济改革，因而在改革中出现一种用于颁布政策法令的新文种——“令”；加之各国之间连年征战，出现了许多诸侯国之间横向平行的文书，像移书、檄书等。可以看出，公文的演变发展与时代特征有着千丝万缕的联系。总的来说，先秦时期国家组织相对松散，中央集权程度低，各诸侯拥有较大的自主权，这也决定了地方与中央、地方与地方之间的联系相对较少，也因此文书种类并不是很多，系统的行文关系也尚未形成，这些都是由这样一个时代的特征所决定的。

2.2 发展阶段——秦汉时期

秦统一六国后，实行君主专制和中央集权，改分封制为郡县制，郡县各级长官直接向皇帝负责。由此中央和地方各级联系较之前紧密许多，皇权的至高无上也得到充分体现。在“书同文，车同轨”的大背景下对公文的名称、用途、体式、行文关系都做了统一和严格的规定，秦改“命”为“制”，为皇帝颁布重大制度时的命令性文书；改“诰”为“诏”，视为昭告天下使四海皆知的文种，此二者为皇帝的御用命令性文种，不同的是前者所适用事项较为重大，而后者重要性不及前者。同时将臣下向皇帝行文的“书”改为“奏”和“议”，“奏”是官员向皇帝陈言进事的文种，“议”是群臣讨论未决政事的文书，此为臣下专用文种。[5]同一时期也产生了公文避讳制度、公文抬头制度和用印制度：所谓避讳制度是指行文之中凡遇皇帝名号乃至谐音都要回避；公文抬头制度是指凡遇本朝代名、帝名帝号及相关的字，都要换行顶格书写；秦以前无论君臣用印皆可称“玺”，而从秦始皇起只有皇帝用印可称“玺”，官员用印则统一叫做“印”或“章”。皇帝的印玺分为六种，不同文种用印也不尽相同，这即是用印制度。皇帝名号和用物的唯一性规定体现了皇权至高无上的原则，与之相适应也带来文书用语上的变化：臣民称皇帝为“陛下”，“陛，阶也，所由升堂也。天子必有近臣立于陛侧，以戒不虞。谓之‘陛下者，群臣与天子言，不敢指斥，故呼在陛下者与之言，因卑达尊之意也，上书也如之。”除此之外，皇帝驾临称“幸”，史官记事称皇帝为“上”，皇帝死称“崩”，这些制度层面的规定都对公务文书的撰拟产生了相当大的影响。[6]

汉代承袭秦制，然而公文的文种有所扩展。此时皇帝专用文书在秦制基础上增加了“策”、“戒”两种，策书是皇帝向官员、贵族等既得利益者授权的文书；戒书则是训诫、督促各级官员的文书。汉代上行文演化为奏、议、章、表四种文体，分别用于奏事、驳议、谢恩、陈情。与此同时，汉代地方层面的文书种类数量显著增加：各级官府下行文有令、教、敕，“令”是丞相、御史大夫代表中央政府向地方下属官员发出的命令性文书，“教”是官府向百姓发出的告知性文书，“敕”是官员直接向下属发出的文书；官府间平行文书除移文外还增加了檄移、品约等。另外，两汉沿用秦朝符、传增加了一定数量证明身份的文书；此外还有一类特殊的紧急文书称为“露布”，“露布，捷书之别名也，诸军破贼，则以帛书建诸竿上，兵部谓之‘露布。盖自汉以来有其名，所以名‘露布者，谓不封检，露而宣布，欲四方速知”。可见汉代文书种类更加细化和完善，但其文种还未臻成熟，行文方向也非固定。不过，有汉一朝我国封建社会各项制度得以确立并进一步发展，随着政治制度的完备文书制度也得以建立：下行文书处理流程一般通过起草、判行、邮递、执行几个环节；上行文书处理则要通过撰写、审核、批复三个环节，尤其文书邮递制度更是汉代文书制度中一项特色内容。值得一提的是，东汉造纸术的发明和完善对于公文发展有着极其重要的意义，称得上是公文发展改革中的一个标志性事件，但也由于伴随着造纸术产生的骑缝、押缝等公文制度使东汉时期的公文写作变得繁文缛节。汉初尚俭文风，魏晋南北朝时期则沿袭东汉遗风，清谈玄理、注重形式、空话连篇，影响了公文写作，同时鸿文骈赋盛行，讲求技巧押韵，这也在一定程度上影响着公文写作的范式。[7]

秦汉改“家天下”为“公天下”，这一时期国家政治制度和地方行政体制才在真正意义上走向完备。中央集权和专制制度下的公文文种逐渐形成完整的体系，文书制度也初步建立，公文在国家治理过程中发挥出越来越大的作用。但毕竟这一时期尚处于封建帝国建立之初，公文和文书制度还有相当大的发展空间。

2.3 成熟阶段——唐宋时期

隋唐时期，中央集权制度进一步得到加强，行政层级的划分设置显得更加精密细致。三省六部制成为中央行政机构的设置原则：中书省为决策机关、尚书省为执行机关、门下省为监督机关，三省之下又设兵、礼、户、工、刑、吏六部以分管中枢要务；地方上州府层级明确，往来频繁。随着封建专制制度的完备和规整，公文写作也逐渐走向成熟，文种日趋完善，并且形成一套成体系的文书制度，总体上走向一个新的巅峰。这一时期正式公文总共有15种：其中下行文有制、敕、册、令、教、符六种，前三种是皇帝专用文书——“制”是指帝王的命令，“敕”特指皇帝的昭书，包括一部分法律规范，“册”则是皇帝册封皇后、太子、诸王所用的文书种类。除此之外，下行文种还有令、教、符，“令”是太子专用文种，“教”是皇子、公主专用文种，“符”是供官府使用的下行文种，“尚书省下于州，州下于县，县下于乡，皆日符也。”官员对于帝王的上行文种有表、状、牋、启、辞、牒六种，实际操作中还存在着奏抄、奏弹、奏状等上奏文种。官府之间的平行文有关、刺、移三种，“诸司相质，其制有三：一曰关、二曰刺、三曰移。”[8]由此看来，唐代官方公文文种以及行文方向已是较为固定。除此之外，唐朝还有一些比较有特色的专门文书，甲历便是其中一种，这类文书在官员选拔、任用及考核中形成，类似于官员的人事档案。与此同时，隋唐时期在文书制度方面有较大的建树，它具体规定了公文的用纸制度、贴黄制度、一文一事制度、公文签押判署制度、文书归档制度等。其中贴黄是唐代首创的公文改错制度，此后被历代沿用，其他诸如归档制度、一文一事制度甚至对我们如今的文书工作和公文制度都有一定的借鉴作用，可谓影响深远。

宋虽沿袭唐制，但三省六部权力分配实则发生倾斜，中书门下成为权力中枢，此外设枢密院掌管兵权，三司掌管财权，意在分散相权的同时加强中央集权。宋代重文，文书制度得到进一步发展，加之迎来中国历史上新一轮的经济繁荣，商贾肆市构成好一幅气派恢弘的《清明上河图》，资本主义萌芽的产生使得社会结构发生着一些悄然的变化，种种这些都对这一时期的公文形式和内容产生了潜移默化的影响。宋在唐代文书种类基础上又做了一定拓展和延伸，皇帝下行文除原有的册、制、敕外新增诰命、御札和敕牓；官员上行文新增劄子和榜子，“劄子”类似于唐时的牓子，用于百官上奏启事，“榜子”则是翰林院向皇帝奏事的专用文种。受宋时行政机构设置较为繁复影响，该朝平行文种新增明显，除前朝关、移、牒外另有咨报、密白等，“咨报”是指翰林院与三省、枢密院之间往来的平行文书，“密白”是由由枢密院发出，可不经中书省而直达门下省的机要文书。不止是文种，宋在唐代公文制度基础之上也做了一定的发展：一方面完善了公文折叠制度，补充了公文拟写制度；另一方面又首创引黄制度，详细了公文的封装编号制度。

总体来看，这一时期政治上的恢弘带来公文种类上的丰富，文书制度方面的完善。也由于汉初“罢黜百家，独尊儒术”之后儒家文化被奉为正宗并一直得到延续，公文形态总体上趋于稳定。而到了宋代尤其是宋后期，政治机构设置上的重叠冗杂也最终体现在公文制度上，带来文种数量上的激增。经济上的繁荣和技艺水平的提高也产生了一定的影响，唐已出现雕版印刷术，到宋进一步发展为活字印刷术，这些都对公文的制成和散布有着变革性的意义，但也在客观上助长了“文山”这一现象的产生。

2.4 僵化阶段——明清时期

元代游牧民族易帜统治中原地区，而蒙古人对于汉文化的接受度似乎不高，他们自身的文明同几千年的农耕文明又相去甚远，因而这一时期在公文文种方面并没有太大的突破。不过由于元朝等级制度十分之森严，因而在公文写作和公文制度中也可以看出其鲜明的等差意识，准上行文和准下行文便是这种级差的体现。值得一提的是，元朝在公文制度方面还是略有建树，为了防止公文延迟处理和便于监查，元代首创了文卷登记和勾销制度，要求收进文书要逐件登记并注明承办时限；同时设立了公文催办制度以解决行政效率低下，文书处理缓慢等弊病；照刷磨勘制度则是对政府文书的再审查，以便更改错误和查防纰漏。

明清两代，以朱元璋废丞相制和雍正朝设立军机处为标志，封建君主专制制度达到顶峰，同时公文文种数量也达到峰值。明代皇帝下行文种基本上承袭前代，有诏、诰、制、敕、册、谕、书、符、令、檄等，其中较为创新的是谕旨，有宣谕、口谕、手谕之分。官员上行的文种有题、奏、表、启、讲章、书状、文册、揭帖、笺、露布、制对、译等，其中新增的是题本、奏本和揭帖。明代规定上报有关钱粮、弹劾、兵马、刑名等具体政务时要用题本，且须由官员用印具题；奏本则是京官以个人名义呈送皇帝的文书，不需用印，署名即可；揭帖是由内阁直达皇帝的机密文书，一般不予公布。除此之外，明代官府之间行文亦分上行、下行、平行三种：上行文有咨呈、呈状、申状、牒呈、牒上五种；下行文有照会、札付、下帖、故牒四种；平行文有平咨、平关、平牒三种，其文种纷繁复杂程度由此可见一斑。然而明代在公文制度方面的创新实有不少：一个是文书票拟、批红制度，票拟是由内阁大臣参阅奏章后先用纸条拟出初步处理意见，批红则是票拟后的文书交由皇帝朱批；其次是行移勘合制度，所谓勘合，即是取一空纸与文书各半，编写字号以备用时核对印文是否相同，这一制度主要是为了防止擅自发文和文书伪造的现象发生；明代对文书书写制度也做了具体的规定，在文书拟定修改过程中要采用明确要求的符号，有些符号至今仍在使用。[9]

清代文书名称基本上沿袭明制，皇帝专用文种中主要新增了“廷寄”，一类是交内阁抄发各省部的公开谕旨，称作“明发”；还有一类是不经内阁秘密发往各省的谕旨。上奏文书中新增的奏折最具代表性，奏折草创于康熙朝，但由于当时公开政治的传统还尚未突破，仅有康熙皇帝少数的几个亲信可以使用奏折。在早期奏折的法定效力也并未完全认同，“凡为督抚者，奉到朱批以后，若欲见诸实施，自应另行题本，或咨部定夺。”直至雍正朝其使用范围才进一步得到扩大，并且随着军机处的建立奏折处理制度才逐渐得到完善。清朝地方行政采取省府县三级，与明代相似，但是地方官府之间的往来的公文文种显著增加，尤其是平行文种。相比前朝，清代官府间上行文和下行文主要新增了禀文和札文，平行文则新增了移会、付子、交片、平行手本、平行揭帖、知照、知会、公函、公启等多个文种。[10] 同一时期较有特色的公文制度主要有朱批奏折缴回制度和军机处录副制度。

封建专制制度的登峰造极使得明清时期公文文种划分更加细致，文书制度也更加严格，但到了封建王朝末期这种繁琐复杂的行文体系并未给行政事务处理上带来太多的福音，加之八股之风使得公文写作一步步走向僵化，严重影响到办事效率的提高，也促使这一时期的公文制度逐渐走向穷途末路。

2.5 改革阶段——民国初期

辛亥革命推翻了长达两千多年的封建帝制统治，创立中华民国。与此同时，也废除了封建王朝旧有的文书制度，建立起一套与资产阶级相适应的公文体制。1912年，中华民国创建伊始，南京临时政府便正式公布了包含“令、咨、呈、示、状”在内的新公文文种，彻底废除沿用千年的封建王朝官文名称。1912年11月6日，北洋政府在原有南京临时政府所订条例基础上做了一定修改和补充后，公布了新的《公文程式令》，明确规定了当时的现行公文文种为“令、咨、呈、状、布告、公函、批”七种，其中令、布告、批、状为下行文；呈为上行文；咨和公函为平行文。“令”又分大总统令、院令和部令，分别用于大总统颁布法律规章、任免官员；国务院对下辖各部及地方发布行政命令；各部对下属官员发出指挥约束的命令。“布告”用于宣示政令，晓谕民众；“批”是针对呈文的答复性文书；“状”用于对官员的任命；“咨”是大总统和议会之间的往来文书；“公函”用于无隶属关系行政机关之间的往来文书；“呈”作为上行文则适用于一切下级对上级的陈情或报告。同时，北洋政府也制定了一系列文书制度，包括具体的公文运转程序和处理流程制度，规定性的书写格式、拟写方法和公文用纸制度，以及实行了年终文书移交制度等。此后，北洋政府对《公文程式令》做了多次修订，文种的名称、数量也历经多次往复。直至1927年国民政府成立，在对文书制度的改革上甚至浮现出弃简从繁之势。但从总体来看，民国时期尤其是民国初期对旧有封建公文制度的改革能够与新建立起来的资产阶级体制相适应，并在很大程度上体现了资产阶级三权分立的原则和思想，对于那个时代来说，有着巨大的进步作用和划时代意义。

2.6 新阶段——建国以后

民国政府对于公文制度的改革虽较封建专制时期有了很大的进步，但很多文种只是改变了原有的名称，多数情况下仍采用文言书写。期间虽经多次改革，但到了后期似乎又走上了由简入繁的老路，甚至对公文用纸都有多达近十种不同的规定，过分讲究格式甚至具体到每一个标点符号。新中国成立后，对当时的文书制度做了进一步系统的改革，使其更加科学和完善。并且随着时代的进步和变迁，我们也能做到因时而动、与时俱进，对实际工作中的文书制度不断进行修订。

建国至今，国家结合实际情况对法定正式公文文种和相应的文书制度做过数次系统完整的规定：1951年颁布的《公文处理暂行办法》规定文种数量为7类12种；1957年颁布的《关于对公文名称和体式问题的几点建议》同样规定为7类12种，但具体文种有所变化；1981年颁布的《国家行政机关公文处理暂行办法》规定为9类15种；1987年颁布的《国家行政机关公文处理办法》规定为10类15种；1993年颁布的《国家行政机关公文处理条例》规定为12类13种……[11]而最新一次则是在2012年发布《党政机关公文处理工作条例》，规定法定公文文种包含“决议、决定、命令、公报、公告、意见、通告、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函、纪要”等15种。其中：

“决议”适用于会议讨论通过的重大决策事项；

“决定”适用于对重要事项作出决策和部署、奖惩有关单位和人员、变更或者撤销下级机关不适当的决定事项；

“命令”（令）适用于公布行政法规和规章、宣布施行重大强制性措施、批准授予和晋升衔级、嘉奖有关单位和人员；

“公报”适用于公布重要决定或者重大事项；

“公告”适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项；

“通告”适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项；

“意见”适用于对重要问题提出见解和处理办法；

“通知”适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项，批转、转发公文；

“通报”适用于表彰先进、批评错误、传达重要精神和告知重要情况；

“报告”适用于向上级机关汇报工作、反映情况，回复上级机关的询问；

“请示”适用于向上级机关请求指示、批准；

“批复”适用于答复下级机关请示事项；

“议案”适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会提请审议事项；

“函”适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项；

“纪要”适用于记载会议主要情况和议定事项。

依据行文方向来看，这15种法定文种中上行文有“命令、决定、决议、通知、通报、批复”，下行文有“请示、报告、议案”，平行文是“函”；“意见”“纪要”是通用性文书，既可下行、平行，也可上行；其他三个文种“公报”、“公告”、“通告”则是周知类文书。可以看出，建国六十余年来公文文种遵循着“大稳定、小调整”的修订原则，每次调整都以提高行政效率为目的，使得文书工作去繁从简，整体上体现出文种通用化、成熟化趋势，也令文书制度变得更加系统科学。

3 公文演变规律

3.1 公文和文书制度自身的演变规律

1、从形式上看，公文文种发展经历了由简到繁，再从繁入简的演变规律。早期社会关系相对简单，社会管理中只需要“王”发号施令，体现在行文关系上，那时的公文只需要下行文一种，而且公文文种的数量极其有限。伴随着封建制度的确立和中央集权的加强，君主专制程度不断加深、地方层级的划分不断细化，为适应这些变化的需要行文关系逐渐得到完善，公文种类的数量也随之增多。从封建社会第一个王朝秦到最后一个王朝清，仅下行文就增加了二十余种，可见随着封建专制制度的不断演进，公文制度也由简到繁。

然而公文制度走到封建社会末期已显的累赘至极、腐朽不堪，随着封建王朝的全然坍塌，对旧有文书制度的改革也势在必行。从中华民国创立之初对清代公文制度的全面改革，到新中国成立以后对我国文书制度进行系统科学的重建，公文文种无论从其数量上还是形式上也都随之从繁入简。

2、从内容上看，文书制度从不成熟变得成熟再进一步高度成熟。早期公文产生仅是从实用角度出发，并未考虑到制度层面的内容，伴随着政治经济制度的不断发展、完善，文书制度也得以创建并愈臻成熟。开始的文书制度多是为了突出皇权的至高无上而创制出一些特许制度；到后来中央集权程度不断加深和地方层级区划的细分，使得公文不止是在中央地方两级之间双向传递而是多级多向的传递，这就要求必须制定与之相适应的文书制度。也有一些特别情况带来了文书制度的增加，比如公文的增多导致统治者个人难以独自处理完毕，因而产生代为处理的贴黄、票拟制度和与之相配合的批红制度，又比如在某些机要性公文处理的过程中催生了行移勘合、朱批奏折缴回等文书制度。总的来看，政治上的不断演进和经济上的不断发展总是推动着文书制度走向成熟，到了现当代，公文制度更是进一步达到了高度成熟。

附表：我国古代历朝文书制度汇总

秦 避讳制度、抬头制度、用印制度

汉 文书处理基本制度、文书邮递制度

隋唐 用纸制度、贴黄制度、签押判署制度、一文一时、归档制度

宋 公文折叠制度、公文拟写制度、引黄制度、封装和编号制度

元 文卷登记和勾销制度、行移公文程限和催办制度、照刷磨勘文卷制度、文书立卷制度

明 文书票拟、批红制度、行移勘合制度、文书书写制度、贴黄制度（不同于唐宋贴黄制度，类似于引黄）

清 朱批奏折缴回制度、军机处录副制度

3.2 我国公文和文书制度的演变与政治活动相关

1、公文演变过程与政治文明历程高度契合

公文是社会组织管理社会事务的有效工具，公文制度则是与时代相适应的产物，而影响这一制度的重要因素则是统治集团的意志。从公文产生开始，它自始至终都发挥着为统治阶级服务这一功用，也不可避免的伴随着浓厚的政治气息。原始社会时期，类似于卜辞等公务文书被统治者用以借助神权维系统治；奴隶社会，国家形成，因统治者下达政令的需要产生了命、诰、训等一系列下行性质的文书；封建社会时期，公文制度则与中央集权的程度以及地方层级和等级制度的严密程度密切相关，随着中央集权的不断加强，行政层级的不断完善，公文种类也进一步增多并且逐渐形成体系；[12]到了近代社会，甚至出现了为满足早期的外交需要而产生的专门文书，这些都是政治作用于文书制度的见证。

2、政治上的变革往往带来公文制度上的变革

在我国历史上，公文制度有两次重大的变革：第一次发生在春秋战国末期和秦汉之初；第二次则发生在清末近代之交。前者由奴隶社会进入封建社会，开启了中央集权的进程，原有分封制下的公文种类已远远不能满足中央集权制度下的统治需要，也无法体现出君主专制下皇权的至高无上性，因而在这一时期公文文种陡增，公文制度初步完备。此后两千余年的封建王朝更替也不过是在此基础上调整、完善，并不触动其根基。第二次则是近代民主革命致使封建专制制度的终结，同时对公文制度做了系统深入的改革。主要是简化了之前两千余年封建体制下积累的纷繁复杂的公文体系，再是剔除了一些诸如等级歧视等不合时宜的内容，这一时期公文文种的数量骤减。而两次文书制度方面的变革无不是以政治上的变革为发端，从这一点上也可以看出公文制度与政治制度之间的深刻联系。

3.3 公文和文书制度的演变与社会经济高度相关

公文制度的发展程度与社会经济的发展程度也是密切相关的，通过以下两则例证便可说明这一规律性：一是东汉时期蔡伦改进了造纸术，使纸张成为了简便易行的书写载体，此后魏晋隋唐便进入公文发展的第一个繁荣期。这一时期公文在国家治理和社会治理中所发挥的作用上升到一个新的高度，公文制度也进一步得到了发展完善，但其带来的副作用也尤其明显，所谓“文山”正由这一时代肇始。二是北宋毕昇发明了活字印刷术，而明清时期公文文种的大幅度增加与这一技术的出现有很大的关系。可以看出，经济的发展、科技的进步对于公文制度的演变有很大的促进作用，同时也会带来一定的副作用，这些无一不是公文制度演变同社会经济发展之间密切联系的体现。

参考文献

[1]李振龙.论公文的起源[J].江汉大学学报，1988（4）.

[2]黄昆源.公文起源略述[J].中南民族学院学 报，1990（4）.

[3]何庄.古代公文文种变迁原因探析[J].档案学通讯，2012（3）.

[4]雷仲康.论文书的演变与作用[J].江汉大学学报，1997（14-5）.

[5]吴冰.中国公文历史沿革初探[J].福州大学学报，2001（1）.

[6]张晓胜.民国初期公文程式的演变[J].秘书工作，1994（10）.

[7]周雪恒.中国档案事业史[M].中国人民大学出版社，北京.

[8]黄庆丰.浅议建国后公文种类的演变及其规律[J].秘书之友，1993（8）.

[9]杨玉台.新中国公文种类划分演变过程概述[J]. 公文写作，2009（1）.

[10]侯迎华.试论两汉公文文风的演变及其原因[J].河南师范大学学报，2008（7）.

[11]钱茂竹.我国古代公文研究史略[J].绍兴文理学院学报，2001（12）.

[12]安从强.中国公文发展的基本规律[J].科教文汇，2009（1）.