农村宅基地使用权流转制度中的政府职责

吕昕

摘 要：自十八届三中全会正式提出全面深化改革，国家鼓励农民住房财产权流转政策方向明确。在深化改革的农村工作中，政府应该承担起宅基地使用权流转制度构建工作的重任，从前期工作、流转工作、保障工作、监督工作四个角度入手，明确政府相应机构的职权及其界限，使广大农民切实受益。

关键词：农村宅基地使用权；流转制度；政府职责

随着国家对于农村宅基地使用权流转政策的确定和改革试点工作的稳步推进，基于新时期农村深化改革、赋予农民更多财产性权利的发展方针，国家开放农村宅基地使用权流转市场已经是大势所趋。因此，未来农民手中的宅基地必然可以在原有的保障基本生活的基础上，更好地为农民增收，实现农村的突破性发展。但是，考虑到宅基地是农民安身立命之本，新制度的确立和构建，需要慎重且全面地推进流转工作。本文从农村土地流转入手，参考借鉴国有土地使用权和集体建设用地使用权流转现状，探究政府在宅基地使用权流转中应发挥何种作用，构想相应职能机构或新机构权限，完善工作流程，提高行政效率。

1 政府管理农村土地流转现状

1.1 政府管理农村土地流转机构及其职能

土地，是人们赖以生存和发展的重要物质基础，是人类生产、生活的主要依赖性资源，比如，我国自古便有“普天之下，莫非王土”的土地意识。新中国完成社会主义改造以后，成为实行土地公有制的国家，即全民所有制和劳动群众集体所有制，相应的，土地所有权形式就分为国家土地所有权和集体土地所有权。改革开以前，国有土地使用者对土地不享有权利，无偿、无期限地使用土地，相应的也不可以有场地出让、转让、出租、抵押等。经济体制改革开始之后，经济发展促进了对土地资源的需求的急速膨胀，隐性交易市场使得土地市场秩序混乱不堪。随着改革开放，1988年，我国修改了宪法和土地管理法，建立了国有土地的有偿使用制度，规范了国有土地使用权相关流转问题。同样的，近年来，在集体土地上，我们也不难看出它与国有土地使用权相类似的发展轨迹，在深化改革和农村发展的需求下，正在逐渐催生出农村土地流转的相关制度的建设和完善。

目前我国土地管理的主体是政府，包括国务院和地方各级人民政府。根据《宪法》第89条规定，中华人民共和国国务院行使的职权第六项为“领导和管理经济工作和城乡建设”。国务院组成部门中华人民共和国国土资源部，作为土地资源的规划、管理、保护与合理利用的国民经济发展的基础保障部门，在其网站上公布的主要职责中，规定本部门“承担规范国土资源管理秩序的责任”、“负责规范国土资源权属管理”、“承担节约集约利用土地资源的责任”以及“承担规范国土资源市场秩序的责任”。

地方上，以天津市为例，天津市人民政府的组成部门天津市国土资源和房屋管理局主要负责，就农村土地流转管理而言，该机构目前的职能只负责土地确权登记发证工作，负责地籍和房屋权属登记资料的管理。但其职能中包括“拟订深化土地使用制度改革的政策措施并组织实施”，为将来承担农村宅基地使用权流转管理工作初步确定了权力基础。再具体到农村，管理土地各项具体实施工作基本由乡镇政府承担，村委会和村民积极配合政府工作。

1.2 政府农村土地管理的现存问题

在农村土地使用权流转市场处于封闭状态、隐性市场发展迅猛的当下，经济发展而引发的对土地资源的刚性需求与农村的广阔土地相互对接，而面对国家对土地流转所持的相对保守的态度和管理上并不健全的有关制度，滋生了一系列的现实问题，对于即将进行的宅基地使用权流转的制度构建，既是规范市场，又是予农以利的重大举措。因此，流转制度构建前，明确现存问题是基础。

1.流转范围狭窄，规避法律现象严重

按照我国现行《土地管理法》的规定，农村集体建设用地使用权除因入股、联营、破产、关闭等情况外，不得进入市场流转。实际上，对于集体土地，只有先征收为国有土地后方可使用。宅基地使用权更是明确规定禁止流转。农村土地价格低廉，特别是城乡结合部的土地具有极大升值和发展潜力，与国家禁止流转的政策相矛盾，此情况下，在巨大的利益诱惑面前，土地的供需双方都挖空心思规避法律。现实中多见假借租赁之名完成土地买卖，假借联营之名进行租赁等等隐性交易、低价买卖现象。此外，这种交易方式使得非法占地现象愈加严重，耕地面积在此过程中严重受损。

2.交易程序不规范，纠纷多发

现实中，作为流转的前提，农村土地的确权登记发证工作落实的困难度、复杂性较高，而登记制度不完善所涉及的流转主体、流转土地范围等又是常常引起纠纷的多发争议点。同时，对于土地交易程序缺乏具体而统一的指导性规范，相关部门办理经常出现疏漏，监督体制不够完善等问题，影响着土地交易的安全性和稳定性。当然，由于土地流转没有相关的具体制度，并且多以合法形式掩盖非法土地交易，由此引发的纠纷也频繁发生。

3.土地价值评估难，地价失控导致集体资产流失

由于缺乏土地价值评估机构和专门的土地交易中心，信息的不对称以及相对强势的土地需求方，使得集体土地没有科学合理的价格体系，价格的形成具有很大的任意性和主观性，最终导致土地需求方，也就是土地未来的使用者恶意压低价格，使得集体土地价格低于同等情况的国有土地价格。这种做法使得集体和农民收益流失，国有土地的交易秩序也相应受到影响。在此情况下，即便开放了土地市场，价格评估体系的不科学，让制度无法达到预期的利民效果。

4.利益分配不均衡，农民权利未得到切实保障

一方面，由于隐性交易的存在，集体建设用地的流转处于市场监管外，这使得农民和集体并不是真正的受益者，土地大部分的高额利润掌握在使用者手中，这种利益划分方式违背了土地流转的根本目的。

另一方面，土地的获益主要是一次性高额金钱收益，对集体而言，这样一笔巨款的适用和收益缺乏具体的管理和监督措施；对农民个人而言，常常以非等价交换的不合理方式以丧失安身立明的土地为代价获得报酬，使得农民在社会保障并不完善的现状下难以维系生活。

2 农村宅基地使用权流转中政府职责的特殊性

2.1 政府作为农村土地流转管理主体的必然性

在土地公有制下，我国的土地利用的法律制度呈现出的是土地所有权和使用权分离的原则。国有土地所有权的主体是国家，代表的是全民的利益，国务院是国家土地所有权的唯一代表。因此，从国有土地的角度而言，国家作为所有权人，相应作为管理人。并且，为了防止土地资源滥用，国务院颁布通知，自2004年4月21日后，省级以下政府不再享有土地审批权，省级政府及各级土地行政管理部门形式土地管理者的权利。

基于国有土地的经验，宅基地使用权也应当以政府作为管理主体。一方面，政府作为掌握国家行政权的执行机关，有能力充分调动手中各方资源，通过举行听证、咨询意见、推行草案等方式形成行政决定，具体规划各项制度实施细则，并能够由国家公权力保障实施。另一方面，相较于市场等其他可以调控供需的主体，政府承担着社会职能，更能够科学地协调各方利益、保护广大农民的根本权益。因此，政府因其所特有的宏观性和强制力而具备了其作为管理主体独特的优越性。

当然，政府依法进行管理宅基地使用权的同时，也会留给市场化足够的空间，市场可以作为防范腐败的利器。比如，在宅基地使用权转让、租赁中，引入招投标制度，在政府整体控制下公平竞争，让流转市场在政府的管理下更加高效地运行。

2.2 宅基地使用权作为政府管理客体的特殊性

宅基地属于农民集体所有，于农民有最基本的居住保障性质，因此，一直以来，宅基地使用权的保障性优先于财产性，国家在制度层面，一直以来对城镇居民在农村购置宅基地上的房屋严格限制，更无用论将宅基地使用权作为抵押、租赁等的标的。

未来，为了推进城乡一体化，出于激发农村发展潜力，提高土地资源利用率，赋予农民更多财产性权利等多方面的考虑，农村土地势必要开始冲破禁止流转的枷锁。农村宅基地使用权作为尚未开发的土地市场，并且关涉农村集体和农民个人的生活基础保障和切身利益，政府作为管理者具有极其重要的意义。类比对照当下政府对于国有土地的管理，还是以天津市国土资源和房屋管理局为例，其职责中包括一项“负责国有土地使用权的出让、转让、租赁、抵押、土地资产处置及政府收购、储备的管理；会同有关部门负责土地定级估价和价格管理，公布基准地价；会同有关部门负责土地评估价格确认和土地评估机构资质管理，制订土地使用租费标准”，体现了其对国有土地的全面地管理职能。未来宅基地使用权进入市场流转后，在上述相应职能之外，因农村和宅基地本身特性，管理工作将会更具复杂性。

3 农村宅基地使用权流转制度构建中政府的具体职责

3.1 政府承担确权工作

确权工作是宅基地使用权流转的基础性、前置性工作，确定宅基地的具体面积和准确界限，能够实现土地资源的规范化管理，同时将交易中的风险有效降低。在现行确权体系下，确权工作主要由乡镇政府主管，由相应政府办公室、下属的企事业单位中负责土地管理的部门从事具体工作，村委会协助完成。

但是，由于农村地区倾向于采取非公力形式解决纠纷，确权意识不强，在房屋、宅基地使用权双重登记制度下，使得宅基地的登记发证制度没有产生应有的公信力。自改革开放农村经济逐渐活跃以来，国家持续推进农村确权登记，特别是为了相应十八届三中全会深化改革的号召，2014年国土资源部、财政部、住房和城乡建设部、农业部和国家林业局联合发布了《关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用确权登记发证工作的通知》，强调确权工作的重要性，但在实际操作中，确权登记工作存在许多难题需要突破，亟待政府解决。

以天津市在2009年8月1日施行的《天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法》中的规定为例：“乡镇人民政府在接到村民委员会提出参加建设示范小城镇建设申请后，应当对村人口、宅基地、房屋及附属物等基本情况进行调查统计。调查统计情况由户主、村民委员会主任签字确认”。该管理办法只是对确权登记做了粗略规定，但事实上，宅基地的测绘过程中，在数字化测绘、专业人员的员工费、各类仪器的费用等方面都需要投资大量的资金，且我国登记工作起步晚，受重视程度低，农村普遍缺乏专业的房地产权属调查和登记人员，在测绘技术上普遍存在技术手段落后的问题，导致地籍测量登记效率和准确度都不高。因此，笔者认为，在未来开放流转市场后，应该设立专门的确权登记部门，归属于乡镇政府管理，由上级政府向乡镇政府划拨专项确权登记资金，采用聘用制，聘请具有专业测绘人员从事策划工作，同时可以处理并尝试解决在登记过程中的农民之间的宅基地争议问题。并且，要提高工作队伍的水平，通过有专业能力和较高素质的工作人员，减少因疏忽在漏、错登记造成民事纠纷、行政纠纷发生的概率。

3.2 政府承担流转工作

在宅基地使用权流转过程中，政府应主要解决集体资产流失、农民利益受损等在实际流转中可能出现的问题。笔者认为，由上级政府的国土资源和房屋管理部门按照土地价值评估各地区土地市价，根据供需、政策的变化灵活调整价格。具体而言，需要在乡镇成立宅基地使用权交易中心或服务中心，也可以在乡镇的政务服务中心设置宅基地交易窗口，向农民提供最新的土地市场信息，解决农民关于土地转让的疑问，确定土地流转是否合法、有效，消灭由于交易信息不对称所带来的土地需求方利用优势地位压低土地价格的问题。同时，宣传部门要着力于加强有关政策精神的传达，修正农民以往对于土地的错误认识，重申土地权利作为财产权利的重要意义，了解相应财产权利的行使以及风险的防范，让政府保护农民土地利益的政策和具体流程为农民所知，让农民充分利用土地资致富。

3.3 政府承担保障工作

宅基地使用权之所以一直处于禁止流通状态，主要是考虑到对于我国8亿农民而言，宅基地使用权制度设计之初，保障农民基本居住权利的价值要高于其作为财产性权利增加其财产性收入的价值。即便后来农村经济逐渐发展，许多人摆脱在温饱线挣扎的贫穷命运，但是由于农村社会保障不完善等原因，禁止流转以期土地能够是农民最后和最根本的归宿。但是，我们不能消极的将宅基地作为我国农村社保不完善的补救措施，政府应该以开放土地流转作为完善农村社会保障的动力。因此，政府应健全完善农村社会保障体系作为流转制度的支撑，在现阶段基本养老保障、医疗保险等制度已经建立的情况下，继续增加扶持和优惠政策，使农民不依赖于土地也能拥有可靠的生活保障，消除农民失去宅基地便无家可归的顾虑，同时也降低金融机构等土地流转需求方的风险。保障工作是政府在构建宅基地使用权流转制度的一项辅助配套制度，这是给政府社会保障部门增加和强调的新任务。

3.4 政府承担监督工作

土地作为新时期发展中最为迫切需要的资源之一，其本身又价值很高，极易滋生腐败或违规操作等。因此，在农村土地流转过程中，辅以农民权益又一关键因素，政府监督工作的重要意义毋庸置疑。一方面，要防止在土地高额利益的诱惑下，农民私自占用集体土地，损害耕地，以谋求私人利益。另一方面，有关管理机构在具体的工作流程中，违反规定，为他人谋取不正当利益，不论是否收取贿赂，都应该因影响到土管理秩序而受到行政处罚甚至刑法处罚。政府还要着重保护损害农民利益的不法行为，在赋予农民财产性权利的同时，更要协助农民做好权利保障工作。

上述四个方面的工作，基本涵盖了宅基地使用权流转过程中政府能发挥主要作用的关键点，能够基本控制宅基地流转秩序，从制度内部具体操作到制度外部的辅助措施，形成较为全面的农村宅基地管理体系。在实践中，权力具体划分应因地制宜，可以单独成立新部门或者由乡镇政府管理的事业单位，进行确权和流转工作，也可以在现有本部门中加入确权和流转服务职能。而保障工作和监督工作也是政府的固有职能，只是在宅基地使用权流转过程中，需要特别强调，以保障农民利益。

4 结语

农村宅基地使用权流转制度的构建，是未来中央深化改革、“三农”工作、建设新农村的必然趋势，因此，政府在规范具体操作工作、防止市场混乱、控制防范风险和保障交易合法透明高效中，应当发挥关键性作用。通过新机构、新部门的建立或者新职权的增加，在保护宅基地使用权交易秩序的过程中，最终达成维护农村社会稳定、实现农民切实获利和保障广大农民的根本利益的理想制度效果。

参考文献

[1] 王卫国：《中国土地权利研究》，中国政法大学出版社1997年版

[2] 陈耀东：《新编房地产法学》，复旦大学出版社，2009年版