网上并联审批将终结审批“长征”

丽珍

2015年新年伊始，国务院的首次常务会议将“着力规范和改进行政审批行为，治理‘审批难”作为重点议题，提出“一口受理” “限时办理” “规范办理” “透明办理” “网上办理”，要求用便捷、高效、透明的行政审批打造政府服务品牌。从取消行政审批事项，解决“审批多”，到规范审批行为，治理“审批难”，中国政府的自我革命再次迈出关键一步。

按照国务院的部署要求，国家发展改革委率先推进改革，积极会同有关部门研究形成了《精简审批事项  规范中介服务  实行企业投资项目网上并联核准制度的工作方案》（以下简称《工作方案》）。据《工作方案》部署，2015年6月，中央层面将横向贯通，实现网上并联审批和办理，2015年底将在全国纵向贯通，加快实行网上办理，届时，困扰企业多年的“审批难”问题将得到有效解决。

大量调研深挖造成“审批难”主因

谈起企业遭遇的“审批难”，曾有这样一个例子被媒体多次报道：西气东输二线管道工程审批，由于涉及沿线14个省区市及所辖70多个地级市、196个县，各类前置审批文件多达1000多件，历时4年才完成，其间的手续繁杂和办理难度可想而知。

为了给企业营造便利创业创新的营商环境，激发市场活力，2013年底，国务院要求投资审批制度能率先推进改革，解决“审批难”问题，为整个行政审批制度改革提供经验和基础。国家发展改革委成立专门工作小组，对企业投资审批中存在的问题进行了全面梳理。他们发现，导致企业审批难的主要原因是前置手续繁杂、效率低下，依附于行政审批的中介服务不规范、收费不合理。

什么是前置手续，究竟有哪些前置手续捆绑着审批速度的手脚？记者在国家发展改革委了解到，从2004年7月国务院发布关于投资体制改革的决定之后，10多年来，国家发展改革委已经不再对企业投资项目实行传统的审批制，改为实行核准制和备案制。其中实行核准制的范围由核准目录来确定，目录之外的则实行备案制管理。在实际操作中，核准只需要办理一道手续即可，但在申请核准之前，需要办理的前置条件却非常多。这些前置条件可以分为两大类：一类是法律、行政法规、部门规章、规范性文件规定的前置审批事项，约30多项，涉及20个部门，其中有些部门不仅办理一道审批，还办理多项审批。第二类为前置手续，即没有法律法规甚至部门规章的规定，核准机关还要求企业提供的属于企业经营自主权范围的前置手续或者审查性文件。

国家发展改革委投资司副司长罗国三算了一笔简单的账：“30多项前置审批加上20多项前置手续，大数是50项，按行政许可法的要求，每一项的审批时限要求为20天，可以延长至30天，举一个极端的例子，50项乘以20天就是1000天，如果乘以30天就是1500天，这样一定会造成效率低下。还有一些依附于行政审批的中介服务，很多都是强制性的中介服务，中介机构负责审查，行政机关负责审批，可实际工作中对中介服务的时限或者没有明确要求，或者对要求的时限执行不严格，导致中介服务的时间比行政机关审批的时间还要长。再把这些时间算上，可以想像核准的前置时间有多长。怎么解决这些问题？只有通过改革。”

清理、确认、修法等打牢并联基础

记者注意到，《工作方案》一共分为四个部分，其中，第三部分中明确的“清理、确认、修法、公布、立法、建网”六大重点任务为此次改革的关键所在。

“清理”工作位居六大任务首位，“五个一律”原则彰显出了此次改革对前置条件彻底清理的决心：属于企业经营自主权的事项，一律不再作为前置条件;对法律法规没有明确规定为前置条件的，一律不再作为前置审批;对法律法规明确规定为前置条件的，除确有必要外，都要通过修改法律法规，一律不再作为前置审批;核准机关能够用征求相关部门意见方式解决的事项或者能够通过后续监管解决的事项，一律不再作为前置审批;除特殊需要并具有法律法规依据外，有关部门一律不得设定强制性中介服务，不得指定中介机构。

2014年12月31日，国家发展改革委会同中央编办联合印发了通知，明确要求以后再制定新的制度规定、通知和办事指南等方面的规范性文件，一律不得将属于企业经营自主权事项规定为项目核准的前置条件，否则，相关条款一律无效，这标志着属于企业经营自主权范围的前置手续清理工作已经完成。

与此同时，国家发展改革委、中央编办组织专家逐项审核，确认取消、整合、保留的审批事项及中介服务，以及需要修改的法律、行政法规和规章、规范性文件，于2015年1月底前送法制办和有关部门。之后，相关部门将进行修法，并将改革及修法有关事项适时适度予以公布。

实行新的网上并联核准制度

“立法”是此次改革的重点工作之一，国家发展改革委将会同有关部门研究起草政府核准和备案投资项目管理条例，于2015年6月底前报国务院，确立新的网上并联核准制度。

新的网上并联核准制度有哪些主要内容？罗国三解释道：“首先是精简前置审批，只保留规划选址、用地预审以及少数重特大的项目环评审批作为前置审批。其次是优化审批程序。对于精简后确需保留的审批事项，要优化审批程序，包括同一个阶段、同一个部门实施的多项审批事项都要予以整合，一次受理、一并办理。所有相关部门都要按照公开透明的要求，制定发布工作规则、办事指南、公开受理情况、办理过程、审批结果等，主动接受社会监督。举一个例子，比如发展改革委，在作出核准决定之前，还有节能评估审查，目前是分两大程序在办，今后企业只需报一次即可，我们内部将进行整合办理。”

规范中介服务也是非常重要的一项内容。目前承担审批服务的中介主要分为两类：一类帮助企业编制申请文本，要求企业付费;一类是政府委托其进行评估评审，这本属于政府采购的服务，却也要求企业付费，很不合理。此次改革提出要确立中介机构市场地位，由企业自主选择中介服务，今后，政府部门、行政机关将会把编制申请文件的要求明确、公开，申请文本的编制，企业既可以自己做，也可以委托中介机构完成。针对行政机关委托的评估评审等中介服务，将通过竞争方式选择中介机构，服务费用也将由行政机关支付。“我们也对中介机构提出要求，对于那些提供假报告、假认证的行为，会依法严肃查处，造成严重后果的会依法从严惩处。”罗国三介绍说。

建立投资项目在线审批监管平台

“建网”是实现网上并联审批的关键一步。按照“先横后纵”的原则，国家发展改革委将会同有关部门依托国家电子政务外网，加快建设投资项目在线审批的监管平台，这将是实现网上并联审批的一个“中枢”。

建成后的在线审批监管平台将具备五方面功能：第一，项目身份的标识功能。核准机关受理申请后生成的项目代码，将作为整个项目建设周期唯一的身份标识，并与社会信用体系对接。第二，项目信息在线报告功能。即支持建立企业和中介机构的信用档案，有关信息将依法向社会公开，并纳入国家统一的社会信用信息平台。第三，信息服务功能。除涉密的项目外，所有核准备案进展情况都要及时向社会进行公开，企业可凭项目代码实施查询受理情况、办理进程和审批结果。第四，政策发布功能。支持行业主管部门及时发布区域性、行业性发展规划和宏观政策、产业发展的信息、国土环保等方面的信息，引导企业的投资行为。第五，电子监察功能。实现对项目审批的全程跟踪，及时预警和开展责任追究。

“建网”将分为三步走：第一步：到2015年6月，实现中央层面的横向联通，各有关部门根据新的核准制度要求，建立健全本部门在线审批监管平台，与中央平台进行联接，实现中央层面的横向联通、信息共享。第二步，2015年底，实现全国范围的纵向贯通。有关部门按照统一接口标准，分别建立本系统的在线审批监管平台，并与中央平台适时联通，加快实现网上办理。第三步，在前两个阶段工作的基础上，继续推进平台建设，实现纵横联动、协同监管。

此次网上并联审批改革到位后，将实现“两个飞跃”：一是审批速度的飞跃，一拖几年的审批“长征”将终结;二是服务质量的飞跃，实现网上办理后，凡是适合公开的内容、流程、进程都可以在网上查询，企业不停跑部进京的局面将有望终结。企业投资项目核准制度的改革意义重大，它不仅将为深化投资审批制度改革打开一个突破口，也将为整个行政审批制度改革探索出一条好路子。endprint