试论行政审批局模式

[摘要]为了提高行政许可审批的效率，各地都在积极探索一条创新之路。《行政许可法》第25条为行政审批局的设立提供了法律依据。行政审批局模式才是真正意义上的行政许可权集中，它是当前最为流行的许可权集中的模式。自成都市武侯区实践之后，被各地纷纷采纳。但由于其运行还不够成熟，为了使其发挥最大效能，我们应该进一步的完善该路径。

[关键词]行政许可；行政审批局；路径

现实生活中出现了一些关于既不方便行政相对人，又不利于提高行政效率的事例。只有探索出一个合适的行政许可权相对集中的模式，才能更好的解决这些矛盾。《行政许可法》第25条规定，“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”。这为行政审批局的设立提供了法律依据。但作为一个新设的行政机关、一个新型的产物，它面临着很多难题，并且在实际的运行中，还出现了很多与预想不一致的状况。只有一并将这些状况妥善处理了，才能真正实现行政许可权相对集中的目的。

一、行政审批局模式在各地的实践情况

实际上，最早成为相对集中行政许可权试点的城市是成都市。2007年4月，成都市第十一次党代会报告提出要深入推进规划服务型政府建设，建立起“以公众的期望决定政策设计；以公众的需求决定服务的内容与方式；以公众的满意度衡量政策执行的成效；以公众的评价决定政策变迁的方向”的制度构架。在这样的背景之下，于2008年12月24日成都市武侯区成立了行政审批局，该区将发改局等22个区政府部门的行政审批职能整体规划转至该局，至今已经运行了将近7年的时间，积累了很多的实践经验。其成立以来，办结事项平均承诺时限仅为法定时限的6%，审批效能平均提速3倍以上，节约行政成本70%以上，群众满意度达96%1。

在成都市武侯区率先实践了这样的模式之后，各地开始纷纷仿效该做法。例如，2014年5月20日，天津市滨海新区行政审批局成立，将分散在18个不同单位的216项审批职责归并到一个部门，由1枚公章取代了109枚公章2。此后，2014年9月28日，作为借鉴上海自贸区经验的改革试验田，襄阳市高新区在湖北省率先组建行政审批局，集中履行市直相关部门下放的行政审批职能，启用襄阳市高新区行政审批专用章，实现“一枚印章管审批，一个窗口办完事”3。近期，2015年6月24日，武汉市首家行政审批局在武汉经济技术开发区（汉南区）挂牌成立。将原本22个区属部门的70枚审批公章合一，行政审批局“一枚印章管审批、一个窗口办完事”审批效率大幅提高，行政审批改革提速明显4。2015年7月6日，中国首个华侨农场行政审批局在南宁挂牌成立，其代替各部门审批专用章，集中行使经发、建设、规划、卫计等审批部门的245项审批职责，最终做到审批人员、审批事项、审批权限“三集中”5。可见，采用行政审批局的模式将各项许可权集中已经成为一种当前较为流行的做法。

二、行政审批局同行政服务中心相比的优越性

行政审批局已经突破了原先的形式上的行政许可权集中的模式，而将行政许可的受理、审查、决定、送达等全部权限都集中行使，也就是说，行政审批局已经能够享有一些行政许可的权力，而不仅仅只是一个协调、服务、监督的角色。行政审批局作为行政许可权集中的模式相较行政服务中心而言，具有不可比拟的优越性，主要体现在以下几方面：

首先行政审批局可以将改变行政服务中心那样形式上掌握行政许可权的局面，而实质性的掌握一些行政许可的权利，而不仅仅只享有行政许可申请的受理权以及行政许可决定的送达权。

其次行政审批局的办事效率相比行政服务中心更加高效。由于行政服务中心仅仅享有行政许可的受理权，还得一一转手申请材料，非常耗时耗人力。而行政审批局凭借其享有的决定权，可以大大提高行政的效率。比如，假若某人现在想成立一家家政公司，按照往常的行政服务中心的模式，得依次跑工商、质监、税务三个窗口，叫号三次、填表三次、交材料三份，5个工作日才能办结“三证一章”（营业执照、组织代码证、税务登记证和公章），而按照行政审批局的模式，仅需在一个窗口、填一份表格、交一次材料，并且只需1天就能办结6。

最后行政审批局作为一个独立的职能部门，具有独立的人、财、物管理权。而行政服务中心的人、财、物是处于流动状态的，由于“人随事走”不可能再继续监管被许可人的条件具备状态。而行政审批局就可以持续的作为一个监督者，可以随时监督行政相对人的权利存在状态。

三、我国完善行政审批局模式的路径探讨

在行政审批局的设立已成为各个地方效仿的模式之后，进一步完善该模式，使其最大限度发挥效能已是迫在眉睫，因而笔者想提出以下几点建议：

（一）合理限制行政审批局的许可范围

行政审批局是将分散的授权统一集中的，那么就会存在一个问题：到底哪些权利是需要收归到行政审批局，哪些是不需要的或者哪些是客观上不能被收归到行政审批局的。

笔者认为，当前各个国家都在积极转型，不再是原先那种各种事项都要管的政府，而是都积极的在向“有限政府”转型。在政府放权的基础之上，行政审批局也应该融入到这样的趋势当中。要尽可能的放权，尽可能的减少许可的事项，进一步激发市场主体的积极性。并要由立法来确定放权的界限，明确出需要行政审批局审批的事项。

同时，笔者认为专业性的行政许可事项不应收归行政审批局。比如环保、水土方面的审批，仍需原来部门的专业人员或者第三方的机构提出意见。此外，一些需要现场勘察的许可，需要行政审批局联合其他部门的专业人员来进行。即使行政审批局有相关的技术人员，由于工作量较大，也未必能够胜任。将这些大量专业性较强的项目收归行政审批局，反而可能还会造成“二次审批”的后果。

（二）加强对行政审批局的监管

笔者认为，对于行政审批局的监管方式可以有三种。一种方式是，行政审批局的各个职能部门之间可以互相监管，通过召开定期的联席会议，使各个部门共同解决一些疑难问题，并通过行使异议权的方式来监管其他部门的审批结果。同时，笔者认为，在行政审批局内部还可设立专门的职能部门，用以专门接受行政相对人的投诉，对于那些经审查认为确实是属于有关职能部门拖延、不合理、不公平的行为，就有权要求该职能部门重新做出决定。另外一种方式，就是让原来行使该职权的行政机关来行使监督权。由于原来的行政机关对于许可的各方面细节都是很了解的，即使其许可权限已经基本被全部划入行政审批局之内，就好像与该行政许可是无关联了，但是这并不妨碍其充当一个监督者的角色，并且由于它对许可细节的熟悉度可以让其更容易的发现行政审批局的某方面行为失当，它可以以意见的方式实现监督。笔者认为，原相关部门才是最好的监督者。最后一种方式是，公众监督。而这种方式要求行政审批局必须将各种审批的信息公开，让公众能够通过上网查询的方式查看信息并且進行全程监督。

（三）大胆创新行政审批方式

笔者认为，行政审批的方式可以创新一点，比如，对于一些仅仅只需要交材料并保证材料齐全就可以获得许可的，而行政相对人却拿漏材料的情况下，可以允许行政相对人作出承诺，之后就可以允许其获得行政许可，这样一来，不仅可以大大的节省相对人的时间，而且也能大大提高行政审批局的工作效率。

同时，笔者认为，行政审批局可以尽量的完善网上行政许可申请的程序，推进网上办理行政许可。行政相对人只需要在网上提交相关的材料，待行政审批局审查合格之后就可以获得许可，这样可以有效提高行政效率。同时，行政审批局也可以开通网上预约系统，通过该系统，行政审批局可以预先检查行政相对人提交的材料是否完备，假设不完备的话，还可以督促相对人尽快的提交补正相关的材料，这样可以避免申请人因材料不齐备而不得不“二次跑趟”的情况。

四、结语

行政审批局模式已经成为行政许可权集中行使的最佳路径，该模式是实质意义上的行政许可权相对集中。然而，这毕竟是一种新生的模式，目前，全国仅有少数的地方实践，积累的经验较少，还很不成熟。我们只有通过不断总结、创新和不断的完善，才能真正找到该路径的出路，并让其在最大程度上发挥效用。而这个过程，注定是要艰辛、漫长的，但只要是能够帮助我们找到出口的过程，哪怕困难，我们也一定要坚持走下去。

注释

1《红旗文稿》.2011年第23期成都市武侯区行政审批局运行三年成就突显。

2赵之林：天津滨海新区109枚公章作废.新京报.2014.11.17。

3襄阳高新区行政审批跨入“一”时代一枚印章管审批.荆楚网. 2014.10.10.http：//news.cnhubei.com/xw/hb/xy/201410/t3064498.shtml。

4武漢首家行政审批局在武汉开发区成立.湖北省人民政府门户网站.2015.06.25.http：//www.hubei.gov.cn。

5中国首个华侨农场行政审批局挂牌成立.中国侨网.2015.07.07.http：//www.chinaqw.com/gqqj/2015/07-07/55927.shtml。

6武汉首家行政审批局挂牌运营一枚印章取代70个公章.荆楚网2015.06.24.http：//news.cnhubei.com/xw/wuhan/201506/t3290743.shtml。

[作者简介]杨淇茜（1991-），云南大理人，学历：法律硕士研究生，就读院校：四川大学法学院，研究方向：民商法学。