南水北调中线骨干工程水价合理标准与收费制度研究

王晓贞,王炎如

(1.河北省水利水电第二勘测设计研究院,河北石家庄 050021; 2.中国水电顾问集团华东勘测设计研究院,浙江杭州 310014)

南水北调中线骨干工程水价合理标准与收费制度研究

王晓贞1,王炎如2

(1.河北省水利水电第二勘测设计研究院,河北石家庄 050021; 2.中国水电顾问集团华东勘测设计研究院,浙江杭州 310014)

南水北调中线工程供水目标为工业城市为主,兼顾农业和环境,兼有经营性和公益性,国家投巨资兴建,目的是最大限度地发挥工程综合效益。在考虑工程公益性和用水户水价承受能力的前提下,分析了骨干工程合理水价构成,指出两部制水价存在的问题,研究了水价补贴政策,按照“还本付息、保证运行”的原则,测算了骨干工程合理水价标准,并提出“足量供水定额收费”的制度建议。

水价;两部制水价;承受能力;南水北调中线工程

南水北调工程是国家优化资源配置、缓解北方地区严重缺水局面的重大战略性工程,经济效益和社会效益巨大,供水目标以工业和城镇为主,兼顾农业和环境,也就是工程既有经营性,又有公益性。就公益性而言,第一,由于缺少蓄水设施,工业和生活用水要求流量相对稳定,丰水年份和丰水季节出现多余水量,必须供给农业和环境用水,否则需弃水或减少引水,将造成投资的巨大浪费;第二,南水北调受水区大量农业用水和环境用水被工业和城镇挤占,造成灌区萎缩和地下水位大幅下降,南水替代出大量农业和生态水,对粮食安全和环境改善意义重大;第三,工程建成初期,工业和城镇用水量较少,多余水量只能用于农业和环境,补充地下水,增加水资源战略储备;第四,南水北调工程解决了受水区数百万人长期饮用高氟水的问题;第五,供水工程是基础设施,保障国家经济安全和饮水安全,具有维护社会稳定和经济社会可持续发展的重要功能,本身就具有很强的公益性。因此,世界各国供水工程都不以盈利为目的,水源和输水工程的建设及运行政府给予大量财政补贴,并给予财税优惠政策。国内一些引调水工程,如引黄济青、引滦入津等也都没有盈利,水费只维持工程正常运行。国家已初步确定了“两部制水价”制度,2014年6月国家发改委又印发了征求意见的《南水北调中线一期主体工程运行初期供水价格政策安排说明》(以下简称《说明》)[1],列明全线平均成本水价1.23元/m3,运行还贷水价0.98元/m3。河北省南水北调配套工程与其他省市情况有很大不同,供水目标分散、输水距离长、调蓄任务重。同时,配套工程主要依靠贷款和社会融资来解决,融资费用大,输水成本高。按照《说明》总干渠水价标准测算,河北省用户理论水价约超出用户水价承受能力1.0元/m3。如果骨干工程水价按《说明》标准执行,必然导致少引水和多用当地水,这不仅造成国家和地方投资的极大浪费,而最终用水量并不会减少,会继续超采地下水和挤占农业用水,与节约用水、改善环境的初衷背道而驰。因此,那种认为骨干工程水价高有利节水的观点是不正确的。南水北调水价应充分体现工程的公益性,既要保证工程正常运行,又要保证工程发挥最大综合效益,也就是必须保证按最大设计能力引水。南水北调水价制度要真正兼顾经营性和公益性,避免出现水价过高、售水量过少、工程规模闲置、国家巨额投资浪费、继续牺牲环境等现象。如果水价标准和收费制度不能适应受水区实际情况,很难发挥南水北调工程的综合效益,不仅不能缓解北方缺水矛盾,还会因为售水量少使管理单位甚至国家背上沉重的包袱。

1 骨干工程合理水价分析

鉴于受水区用户水价承受能力低、工程公益性等原因,为了实现“保证运行、还本付息”的目标,运行初期政府应给予一定的水价补贴和财税优惠政策。

1.1 合理划分公益性和经营性比例

1.1.1 公益性因素

根据渠首引水长系列过程线,以河北省为例,总干渠河北省分水口门比较稳定的旬供水量是0.80亿m3,其余旬供水量很不稳定,明显高于平均值或无水。工业城镇用户要求稳定供水,有些旬供水量超出或不能满足工业城镇用户正常需求,多余水量很难直接利用,只能用于农业和环境,水费收入极少,只能发挥社会效益。来水量少时又必须启用后备水源。在1956—1997年42年中,有84个旬供水量为0或接近于0,其余旬一般略高于0.80亿m3,最多1.385亿m3,平均一年能保证旬供水量0.80亿m3的接近34个旬。按一年供水34个旬,旬供水量0.80亿m3,年平均(能均匀供水的)口门供水量为27.2亿m3,约为河北省年分配指标的89.5%。长江勘测规划设计院曾预测运行初期为5～10年[2],生产负荷从50%逐步提高到100%,即运行初期工业城镇用水生产能力利用率平均只能达到75%(实际因配套资金不到位等原因,运行初期平均引水量低于75%)。河北省南水北调受水区新规划平原蓄水水库,因资金短缺,在相当一段时期内无力建设,没有调蓄能力,多余水量也只能供农业和环境,且往往在非灌溉季节来水量大,农业利用也有困难,大多数水量只能用于改善河道生态环境(大水年份汛期可能弃水);丹江口水库大坝加高防洪效益巨大,应进行防洪与兴利投资合理分摊。防洪工程及农业和环境用水基本属于公益性质,其水费理应由各级财政补贴解决。

1.1.2 公益性比例

南水北调中线工程公益性体现在三个方面:一是正常年份均匀供水量约为分配指标的89.5%,也就是10.5%的水量只能用于农业和环境,属于公益性质;二是运行初期5年(曾预测10年)工业城镇用水生产能力利用率,乐观估计平均只能达到75%,其余25%水量用于农业和环境,按工程全运行期50年计算,平均每年2.5%;三是丹江口水库大坝加高,按库容比例,防洪应分摊丹江口大坝加高和移民补偿投资的30%(水价计算时,防洪未分摊,工程折旧、维修费、摊销费、贷款利息均计入供水水价)[3]。水源工程投资556.43亿元,按30%防洪应分摊投资166.8亿元,约占总投资的6.6%。以上三个方面合计为19.6%。再考虑工业城镇供水本身公益性,以及替换农业用水、改善地下水环境、增加地下水战略储备等因素,最保守估计,整体工程实际公益性比例应高于20%。南水北调工程公益性部分的费用应由政府财政承担,经营性成本可由用水户负担。

根据《说明》,中线一期主体工程总投资为2528.82亿元(表1)。干线工程年总成本费用为92.644亿元(含原水费,当然其费用取值值得商榷),其中年贷款利息为16.429亿元(含水源工程和渠首利息),贷款利息占总成本费用的17.73%,低于公益性比例。建议运行初期中央财政贴息5年,以降低水价,保证足额引水。此后按照国务院“保证运行、还本付息”的要求,正常核定水价。

1.2 骨干工程合理成本和水价分析

1.2.1 水源工程水价(含陶岔渠首)

《说明》中水源工程(含渠首)成本和水价计算结果明显偏高,将直接影响总干渠水价测算成果,应进行必要的修改。

a.防洪与兴利投资分摊问题。本项目防洪投资和效益巨大,应进行防洪与兴利投资合理分摊,按库容比例,防洪应分摊丹江口大坝加高和移民补偿投资的30%。防洪发挥社会效益,没有财务收入,防洪分摊运行费用及归还贷款本息应有中央财政负担。但考虑到丹江口水库运行费未享受政府财政补贴,本次计算水源工程折旧、维修费、贷款利息均计入供水水价,暂不考虑防洪分摊。

表1 南水北调中线一期工程总投资亿元__

b.工程折旧费。《说明》中全部工程和移民投资都计提了折旧,不知移民投资折旧费(无形资产摊销费)上交给谁,用在何处。鉴于移民投资“资产”不需更新,且不是由水源公司出资,还贷期应只为满足还贷要求提取摊销费,全部用于还贷,还贷期过后应停止。大坝加高固定资产投资29.72亿元,推算价差为7.46亿元,建设期利息为1.59亿元,陶岔渠首投资约6.80亿元(暂计入水源工程,可能重复),水源工程投资合计45.57亿元。按1.95%计提折旧费,为0.889亿元。

c.摊销费。移民及水保环保投资形成无形资产,总投资约522.6亿元。应根据还贷需要计提无形资产摊销费。水源工程总贷款额72亿元,分15年平均还本,每年48 000万元。还贷期工程折旧费和摊销费应只按归还贷款本金需要计提,已计提折旧费0.889亿元,每年还需要计提摊销费3.911亿元。因移民投资形成无形资产,不需更新,考虑本工程公益性和水价承受能力以及摊销费不宜留在水源公司等原因,还贷期过后应及时中止计提摊销费。

d.工程维护费。运行初期工程维护费很少,考虑工程为大型工程,建设质量高,工程寿命长,预计还贷期不需要大修,日常维护费也不会太多,运行初期每年安排0.10亿元,正常运行期维护费取大坝加高和渠首工程固定资产价值的1%,0.44亿元。

e.工资福利费。《说明》中水源工程列了140人,渠首列了65人,显然偏多。应该按大坝加高后因供水管理需增加的人数计算。南水北调通水后,为供水只是陶岔渠首需要增加一些管理人员,水源工程其他部分基本不需增加管理人员。根据实际需要,水源工程新增人员取15人,渠首取50人,每人每年工资44 536元,福利费取工资的62%,年增加工资福利费为0.0469亿元。

f.管理费。根据经验,管理费取工资福利费的一倍足够,为0.0469亿元。

g.贷款利息。取《说明》中水源和渠首贷款利息之和,为3.065亿元。

h.其他费用。参照《说明》,按工程维护费、工资福利费和管理费的5%,为0.027亿元。

中线工程一期工程多年平均北调水量94.94亿m3,扣除刁河灌区现状用水6.0亿m3,渠首新增毛供水量88.94亿m3,正式通水第1年引水量取50%,第6或第10年(取5年)达到100%。经计算,水源工程(含渠首)还贷理论水价0.100元/m3,还贷后0.045元/m3,见表2。如果运行初期国家能贴息、不计折旧和利润,水源工程水价为0.003元/m3。

表2 南水北调中线水源工程水价分析

1.2.2 输水工程水价

中线干线工程总投资1 617.24亿元,其中贷款335亿元。工程成本计算如下:

a.水源工程水费。按上述水价标准和水量,年原水费为0.203～8.425亿元。

b.工资福利费。工资福利费为2.842亿元,同《说明》。

c.管理费。按工资福利费的一倍计算,为2.842亿元。

d.工程维护费。初期运行期工程维护费很少,每年安排1.00亿元。正常运行期按不含建设期利息固定资产价值的1.0%计算,年工程维护费为11.42亿元,其中还贷期按减半计算,为5.71亿元。按财务规定,不计提大修费,日常维护费据实计算,实际执行时可以前一年实际维修费作为计算下一年成本的依据。

e.其他费用。按《说明》取工程维护费、工资福利费和管理费的5%,为0.855亿元。

f.折旧费和摊销费。总投资扣除移民投资形成固定资产原值,为 1 238.61亿元,折旧率取1.95%计算,年折旧费为24.15亿元。为降低水价,运行初期不提折旧,还贷期仅按还贷要求提取折旧费和摊销费,贷款335亿元,分15年还本,每年归还本金22.33亿元。折旧费已满足还贷要求,不应再提取摊销费。

g.贷款利息。运行初期期按国家贴息,还贷期年平均贷款利息13.364亿元,同《说明》。

h.利润。还贷后净资产利润率取1%,同时按6%测算。渠首新增毛供水量88.94亿m3,总干渠分水口供水量79.490亿m3。经上述计算,河北省南水北调中线工程总干渠分水口水价为0.212～0.764元/m3,见表3。

2 南水北调水价制度设想

2.1 南水北调中线供水的特点

表3 南水北调中线总干渠分水口成本解析

南水北调中线供水系统中,除南水北调水、当地地表水、地下水和再生水需联合调度外,南水北调水自身的供给、使用以及经营还有其特点。南水北调在不同年份、不同季节供水流量是不稳定的,而工业城市用水则要求流量基本稳定。在工程运行初期及正常运行期的丰水年份、丰水季节,满足工业城市用户需要以外的水量,不应弃水,也不应少引水,而应用于农业用水、地下水补充和河道环境,主要发挥环境和社会效益。受农业、环境用户水价承受能力限制,这部分水量水费收入将会很少。

工程的经营管理、水价制定和水费管理应充分考虑来水不稳定和公益性特点。国家应在税收、投资、贷款、融资、投资回报、经营经济指标等方面,给予最大限度的经济优惠和政策倾斜。

2.2 两部制水价存在的问题

为了保证工程良性运行,国家确定了两部制水价方案。这种水价模式基本站在经营者角度,对工程公益性考虑很少,无论遇到什么情况,如特枯年,经营者可以得到固定回报,而用水户没有权利,只有义务。由于调水流量不稳定,工业城镇用水要求流量稳定,在工程运行初期和丰水年份、丰水季节必然出现富余水量,即使两部制水价有鼓励引水的作用,因其计量水价仍然远超过农业和环境承受能力,各省市宁愿白支付基本水费也不会买水用于农业、环境。因此,两部制水价不能保证工程足量引水,必然导致工程部分引水能力闲置,造成国家投资严重浪费。预交基本水费,没有基本水量,无论企业支付还是财政垫支都难以接受,实际上执行存在困难。不考虑工程的公益性供水和供水区实际情况,在运行初期期望回收完全成本,根据国内外大量供水工程经验,这种理想化的目标是难以实现的。两部制水价制度忽视了公益性,无论怎样鼓励用水,客观上都可能因为水价过高或受水区丰水年份出现少引水的情况。因此,应该选取供、用水各方都能接受又有利于发挥工程最大综合效益的收费方式。

2.3 水费征收方式设想

在最终用水总量一定的情况下,减少外调水,必然多用当地水,并且中线工程全线自流,引水多少总成本费用基本不变,只要少引水就是损失。从工程经营、水资源优化配置和合理利用的角度,南水北调中线工程应鼓励各省市多引水(是多引南水北调水,少用当地水,不是鼓励浪费水),以便最大限度地发挥调水工程综合效益,而不能限制引用南水北调水。因此,骨干工程运行初期不适用超额累进水价制度,而恰恰相反,应大幅降低水价,提高竞争力和用户用水积极性,把南水北调水真正用起来,才能控制当地水源的使用,以便保护环境和减少对农业的影响。总之,南水北调供水总公司的营销策略应该是在国家和水行政主管部门的宏观调控下,以用足用好外来水为目的,合理确定收费方式。

根据南水北调供水工程的特点、当地水特点、用户特点,以及工程运行初期工业城镇用水量少等特点,总干渠水费征收可以设想两种方案。

2.3.1 方案一:合同供水计量收费

每年各省市或下级渠道管理单位向总干渠管理单位上报下年度工业生活引水计划,然后签订供水合同。合同中规定各省工业生活引水量、流量、水价、水费等双方权利和义务。这种方式存在的问题,一是各省工业、生活引水量增长速度不同步,不能保证足额用水;二是运行初期和丰水年、丰水季节,满足工业、生活用水后,剩余水量如何解决;三是不能足额引水造成工程引水能力闲置怎么办。由于水价偏高,即便能执行两部制水价,从经济利益考虑各省难免少报引水计划,引水量少又会导致水价更高,用户难以承受,形成恶性循环。如果只按各省市工业、城镇引水计划供水,将会使工程部分引水能力闲置,不仅管理单位水费收入减少,还会造成国家投资的极大浪费。无论执行两部制水价、还是单一水价都无法达到充分利用外调水的目的。

2.3.2 方案二:足量供水定额收费

针对方案一的不足,收费制度就应有利于调动总干渠以下管理单位的积极性,鼓励各省市多引水,由其承担工业、生活水量分配和收费的权利和义务。在工程运行初期,总干渠按最大设计供水能力供水,按满足工程运行最低经费(折旧、摊销仅满足还贷,维护费据实计算)要求核算并收取各省市总水费(平均水价0.77元/m3)。待工程运行正常后(或还贷期过后),可以执行两部制水价。

方案二的优点是中线总公司按工程设计供水比例向各省供水即可,省却了国家总公司核算、分水和收费的工作量,可避免扯皮现象,调动各省市级供水公司引水的积极性,只要综合水价合理,可确保工程最大限度发挥综合效益。

2.3.3 方案比较

单就中线总公司水费收入来讲,由于引水量不足,执行两部制水价和按计划供水也无法达到目的。无论供水单位、用水户,还是社会环境,任何一方利益都无法实现最大化。以河北省为例,运行还贷水价为0.97元/m3,基本水价为0.47元/m3,计量水价0.50元/m3,由于配套工程建设滞后,最乐观估计,2015年引水量为10.133亿m3,为分配指标的三分之一,即便基本水费全部按时上交(能不能上交还是未知数),加上计量水费,按总分配水量折算,实付水价只有0.637元/m3,低于“足量供水定额收费”方案的0.77元/m3。执行“两部制水价”的结果是供水企业没有足额回收运行还贷费用,用水户支付了高水价,社会效益和环境效益很小,造成国家投资严重浪费,是一个三方皆输的方案。

综上所述,建议采用方案二,即足量供水定额收费的方案。

3 结 语

南水北调中线工程兼有经营性和公益性,必须保证工程最大限度发挥经济、社会和环境综合效益。如果因为水价标准和收费制度不合理导致不能足量引水,造成国家投资浪费,无法向国家交代,也无法向受水区人民交代。通过测算,剔除不合理费用后,按照“归还贷款、保证运行”的原则,南水北调中线工程总干渠分水口水价可以降低到0.77元/m3,如果运行初期国家能贴息,水价还可大幅降低。建议运行初期推迟归还贷款本金时间,国家贴息5年,使南水北调供水迅速占领城市水市场,水源工程执行水价标准,运行初期0.010元/m3,还贷期0.100元/m3,还贷后0.050元/m3;总干渠分水口水价运行初期0.220元/m3,还贷期0.770元/m3,还贷后0.570元/m3。在收费方式上,建议采用“足量供水定额收费”的收费方式,以确保工程最大限度地引水,发挥工程最大的综合效益。为了使执行水价既合理、具有权威性,又能被供用水各方愉快地接受,建议国家发改委组织召集供水单位和受水区各省市水价专家,共同商定相关参数,进行合理水价测算,核定运行初期水价,此后以此为基础,每年根据上年度财务报告和审计报告,适时调整维护费、工资管理费等费用指标,核定下一年度水价标准,以保证工程正常运行和综合效益的发挥。

[1]国家发展和改革委员会.《南水北调中线一期主体工程运行初期供水价格政策安排意见》(征求意见稿)[EB/ OL].[2014-09-14].http://www.zxsygs.com/Article/ ShowArticle.asp?ArticleID=1463.

[2]长江勘测规划设计研究院.南水北调中线一期工程可行性研究总报告[R].武汉:长江勘测规划设计研究院, 2005.

[3]韩慧芳,郑通汉.水利工程供水价格管理办法讲义[M].北京:中国水利水电出版社,2004.

[4]河北省水利水电第二勘测设计研究院.河北省南水北调工程配套工程可行性研究报告[R].石家庄:河北省水利水电第二勘测设计研究院,2011.

F407.9

A

1003 -9511(2015)01 -0018 -05

2014 09 -30 编辑:张志琴)

10.3880/j.issn.1003 -9511.2015.01.005

王晓贞(1959—),男,河北威县人,教授级高级工程师,主要从事水利经济和水资源研究。E-mail:wangxz1234@sina.com