社区治理视野下的旧城资源集聚与互惠模式开拓

宋言奇

社区是社会的基础，社区管理模式创新是和谐社会的基础所在。旧城社区是社区中比较特殊的类型，加强旧城社区管理模式创新在当前具有更为重要的意义。本文以苏州为例，探讨旧城社区管理模式创新问题。苏州的经验，对于我国其他城市有着一定的借鉴与参考意义。

一、旧城社区管理模式亟待创新

随着社会建设的不断推进，我国各地都在积极探索社区管理模式创新。在这一大潮中，笔者认为，旧城社区管理模式创新有着更强的紧迫性，主要原因在于：

其一，旧城社区缺乏物业管理。由于历史原因，我国很多城市旧城社区没有物业管理，居民的需求难以得到满足，给居民带来诸多不便。以苏州为例，大多数旧城社区没有物业管理，居民的一些需求都要依靠自己或者依靠临近人群解决，如环境卫生服务，需要居民自行解决；一些维修服务，需要居民自己找人，尤其是日常水电维修，很多居民都是在周边的五金店买器材，之后花钱让店主帮助维修。如治安服务，基本上靠居民自身解决或者邻里互助解决。旧城社区需要管理模式创新，满足居民的需求，弥补缺乏物业管理带来的不便。

其二，旧城情况比较复杂。一般而言，相比新型商品房社区，旧城社区情况比较复杂，弱势群体较多。以苏州为例，旧城社区是老年人、低保户、贫困者、残疾人这四类人群的集中地。相比新型商品房社区，旧城社会资源又相对不足，难以解决这些人群的困境。在这种情况下，推动旧城社区管理模式创新，积极输入外部资源，合理挖掘内部资源，更好地帮助弱势群体，显得十分必要。

其三，居民参与意识与维权意识不足。与新型商品房社区相比，旧城社区居民由于自身条件所限，居民参与意识与维权意识不足。以苏州为例，旧城居民总体具有以下特点：一是年龄较大，二是文化程度较低，三是社会地位相对较低。正是由于这三个特点，相比新型商品房社区，苏州旧城居民社区参与意识与自身维权意识严重不足——他们更依赖政府解决问题，更习惯等待。积极推进旧城社区管理模式创新，有利于居民积极参与社区事务与社会事务，让居民学会维权，这样对于社区建设以及居民个人，都有一定好处。

其四，居委会难以深入开展工作。在旧城社区中，居委会的作用有限，这使得社区管理模式创新迫在眉睫。居委会是社区自治组织，在理想状态下，居委会可以处理社区事务，加之物业管理负责设施方面的管理与服务，二者相互结合，能够满足居民需要，不需要更多的管理模式创新。这种理想状况在旧城社区中并不存在，旧城社区不仅缺乏物业管理支撑，仅就居委会而言，也往往力不从心，主要原因在：

首先，旧城社区居委会承担任务非常重。以苏州为例，在新型商品房社区中，老年人、低保户、贫困者、残疾人较少，居委会的主要任务是开展活动，让居民“锦上添花”，居委会本身任务相对轻松。但是在旧城社区中，我们看到的是另外一种景象，由于弱势群体较多、资源有限，居委会业务很繁忙。为了更好地开展工作，居委会工作人员甚至还付出大量业余时间处理事务。如此一来，居委会不可能把各项工作都做实做透，很多环节需要社区居民组织起来，对居委会的相关工作进行补充。

其次，旧城社区居委会人员并非本土化。我国社区体制与西方不同，居委会名义上是自治组织，但实际上自治色彩不浓。主要体现在社区工作人员并不都是本土的，往往来自其他社区。居委会工作人员来自社区外，对新型商品房社区影响不大，新型商品房社区居民相对文化素质较高，同质性较强，社区工作人员融入其文化难度不大。而旧城社区则不同，尽管存在很多弱势群体，但类型多种多样，社区工作人员融入其文化难度极大，不是本社区工作人员，对工作开展显然是不利的（如果不是本市户籍的工作人员，开展工作几乎是不可能的，语言就是最大的障碍，因此旧城社区工作人员招聘一般要求本市户籍）。居委会作用的有限性，需要对社区管理模式进行创新，以弥补这种缺陷，更好地满足居民需求以及维护社区和谐。

综上所述，旧城社区急需社区管理模式创新。当然，相比新型商品房社区，旧城社区社会管理模式创新有着良好的基础以及更大的潜力，主要原因在于：

其一，旧城居民之间熟识。与新型商品房社区陌生人社会相比，旧城社区属于“熟人社会”与“半熟人社会”。以苏州旧城社区为例，人们或者在同一空间中相处较久，相互间比较熟识，邻里关系融洽，社会资本雄厚，社区沟通成本与协调成本较低，这为社区管理模式创新奠定了良好的人际基础。

其二，旧城有依靠自身资源解决问题的历史。在旧城社区中，由于良好的邻里关系，很久以前就有依靠自身资源解决社区问题的先例，相关案例不胜枚举。以苏州为例，在部分旧城社区之中，老年人依靠邻里照应，生病都是邻里送往医院。旧城社区还常出现感人事例，比如，有的孩子上不起学，由邻里出资供孩子上学。社区管理模式创新的一个重要内容就是挖掘社区自身资源解决问题，显然旧城社区在这方面拥有雄厚的基础。

二、苏州旧城社区管理模式探索

正是基于旧城社区管理模式创新的紧迫性，苏州旧城社区在实践中不断探索，已经形成了多种社区管理模式。

（一）“社区议事会模式”（“社区大院模式”）

在部分苏州旧城社区，由于缺乏物业管理，也由于社区居委会精力有限，一些居民组织起来，组建“社区议事会”，就社区自身一些事项进行决议，以满足居民需求以及维护社区秩序。大多数“社区议事会”通常不是覆盖整个社区层面，而是大社区中的一个小部分（有着明显共同利益的一个组成单位），由热心居民组成，定期开会，决议公共事务。由于尺度不大，有的地方亲切地称为“社区大院会议”。之所以不是大社区尺度而是小单位尺度，原因如下：其一，如果是大社区尺度，居委会出面组织最为合适，“社区议事会”有“越俎代庖”的嫌疑。其二，大尺度社区人数较多，大群体面临“集体行动的困境”，不容易开展活动。其三，目前的社区划分主要以形成地域与行政管理为依据，通常经历了数次合并，社区尺度偏大，由若干个可以分割的地域单位组成。居民有着明显共同利益的空间，往往不是整个社区，而是大社区中的一个地域单位，百八十人的大院才是真正的共同利益体。

目前，苏州旧城社区很多“社区议事会”在社区管理中发挥了重要作用。有的“社区议事会”在某一领域内发挥作用，比如在环境卫生领域内发挥作用——社区居民自己组织起来，协商收取卫生费用，聘用几个居民做清洁员，负责所在单元的卫生。有的“社区议事会”在多个领域发挥作用，如部分社区通过自荐和民主推荐，成立由热心居民组成的自治小组，大家共同制定了文明大院管理公约，对大院各项公共事项进行制度约束，并得到了绝大多数居民的签字认可。有的“社区议事会”甚至形成了类似物业管理的组织：他们自己组织起来收取物业费或者一些公共收入（如收取停车费），在社区绿化、卫生、治安各个方面发挥作用。

（二）“能人库模式”

旧城社区弱势群体较多，但是也不乏各类“能人”。旧城社区外部支持资源有限，挖掘内部资源尤以挖掘“能人资源”为重。在苏州古城苏锦街道辖区内，出现了“能人库模式”。街道对辖区居民进行了一次大摸排，将所有愿意、能够帮助他人的居民登记在册，建立起“苏锦能人库”，共计450多位能人登记“入库”。“能人库”中的能人主要有3大类——民生类能人、文体类能人和调解类能人。民生类能人常年为老人和残疾人开展理发、义诊、陪护聊天等活动，也为居民提供维修等志愿服务；文体类能人则是依托社区文体团队，开办摄影、书法、戏曲等工作室；调解类能人则利用自己的声望和公正的断决，调解处理社区居民的矛盾纠纷。

“能人库模式”在旧城社区中发挥了重要作用。首先，弥补了社区没有物业的缺憾，满足了居民的需求，尤其满足了老年人以及残疾人的生活需求。其次，提升了社区社会资本，在服务与被服务、帮助与被帮助之中，邻里关系得到提升，和谐社区也就“水到渠成”了。

（三）“民意直通车模式”

旧城社区是老年人、低保户、贫困者、残疾人这四类人群的集中地，社会管理服务任务较为繁重。如何及时了解居民群众的诉求、第一时间帮助居民解决困难和最大程度提升服务群众能力，对于基层政府来说是一项重大挑战。在了解社区居民群众的诉求方面，苏州开辟了很多途径，如开设了“寒山闻钟”网站，供居民投诉、建议、咨询等，而且有关部门必须答复居民的投诉、建议、咨询。但是对于大多数旧城社区居民而言，这些途径难以企及，很多旧城社区居民不掌握网络技术，另外很多居民活动半径较小，了解他们需求必须借助“外力”，上门征询。

为此，苏州有关部门于2011年在旧城社区试点建立“民意直通车模式”，通过民情民意的搜寻采集机制、研判分流机制、办理追踪机制、答复反馈机制，将居民的意见与要求递交相关职能部门，为居民解决实际问题。具体而言，就是在居委会或者居民家门口设置信箱，居民将意见放入信箱，街道派人定期收集信箱，在街道汇总，然后根据民意内容给有关部门，让有关部门解决并给予反馈。

“民情直通车模式”实施以来，取得了良好的效果，对社会管理有着积极的促进作用，为社区居民解决问题几百件，在社区养老服务、社区基础设施改善、社区纠纷解决等领域发挥了重要作用，特别是以前居民“单兵游勇”投诉得不到解决的问题，很多在“民情直通车模式”下得到了解决。“民情直通车模式”因此获得了中共中央统战部“2011年度统战工作创新提名奖”。

（四）“项目推动模式”

在一些发达国家社区建设中，利用项目推动（指通过一个项目为切入点，拉动居民投入社区建设）是一个极好的模式，好处很多：其一，项目推进能够推动人们的合作意识。在实施项目的过程中，人们可以“直截了当”或者“潜移默化”地认识到合作的重要性，可以逐渐提高合作意识。其二，项目推动能够实现“增权”。在实施项目的过程中，居民的能力不断提高，可以不断“增权”。其三，项目推进能够推动人际关系。在项目实施中，居民开展合作，有助于产生互相依赖意识，往往能够产生信任、友谊、互惠等。其四，项目推进能够推动制度建设。在项目实施中，居民可以不断发现问题，从而不断完善相关制度。总体而言，对于社区而言，项目推动不仅是“授鱼”，而且可以“授渔”，一举两得。

正因为项目推动有着诸多好处，近些年来，在社区建设中（包括旧城社区建设），苏州有关部门通过“项目推动模式”，创新社区管理。例如有关部门为了建设“健康社区”，推出了一些健康项目，让社区申报，专家评审后立项，政府出资资助。社区根据自身特点踊跃申报，老年人比较多的社区申报“养老服务”，吸烟人比较多的社区申报“社区戒烟”，慢性病较多的社区申报“慢病干预”等。

给笔者印象最深的是其中一个旧城社区——平江历史街区社区申报了“爱河护河”项目。这个社区有一条河流，由于人们乱扔乱排，河流变得较脏。在听说健康项目后，居民骨干组织一些热心居民进行申报。项目立项后，居民组织采取以下措施实施项目：其一，招募志愿者组成“护河队”，轮流值班，看护河流，监督居民乱扔行为。其二，制作专门的宣传标语与手册，发放居民，进行宣传。其三，专门招募部分外来人口，加入“护河队”，再利用这部分外来人口在“同伴”中发动宣传，进行“同伴教育”。项目取得了很大的成功。其一，完成了绩效目标。在全体居民以及外来人口的共同努力下，社区实现了河道清洁的绩效目标，上级部门来考核，考核结果为优。其二，提高了居民的环境意识。在项目实施中，通过宣传，居民认清了河道清洁对于社区的重要意义，乱扔现象大大减少了，即使项目结项以后“护河队”解散了，乱扔行为也大大减少了。其三，推进了人际关系，这可能是最大的收获。在项目实施中，居民之间加强了互动，信任、友谊、互惠都得到增强，社区归属感也大大提高。在我们的采访中，一位居民如是说：“大家都这么熟了，再乱扔就不好意思了。”这句朴素的话充分证明了项目在推动人际关系方面的成就。

另外值得一提的，是目前一些企业也开始利用项目推动促进社区建设。2014年，由汇丰银行出资，社会组织恩派公益组织发展中心具体运作的“汇丰中国社区建设计划”实施，苏州是四个城市之一（另三个城市是北京、上海、南京）。“汇丰中国社区建设计划”投资若干社区，主要用项目推进的形式，培育社区领袖、增强社区自组织能力、增强邻里关系。随着社区建设不断深入，苏州一些本土化企业也有意向通过投资项目推动社区建设，“项目推动模式”有着极好的前景。

三、苏州旧城社区管理模式创新的思考

苏州旧城社区管理创新发展势头良好，出现了多种模式，对于满足居民民生需求以及社区开展好各项工作大有裨益。纵观苏州实践，值得思考的地方有：

（一）合理定位是基础

目前在我国，居委会以及村委会等自治组织引发争议。国家对居委会以及村委会等组织的定位是自治组织，旨在实现“自我选举”、“自我决策”、“自我组织”以及“自我监督”，“四个自我”都体现直接民主。但在具体执行中，“四个自我”只有“自我选举”体现了直接民主，其他几个民主都是“间接民主”（即便“自我选举”也有颇多争议的地方），一定程度偏离了自治的初衷。因此，在我国一些发达地区，已经出现其他组织，如农村社区中的协会、城市社区中的业主委员会等，都在一定程度上顶替居委会以及村委会等自治组织发挥作用。

那么，苏州旧城社区管理模式创新如何定位？这些模式是否能够代替“居委会模式”？我们认为，尽管目前居委会存在一定有限性，才衍生了诸多社区管理创新模式，但是这些创新模式不是代替“居委会模式”，而是“居委会模式”的有益补充，“居委会模式”是基础，这是最基本的定位。其一，“居委会模式”是我国社区管理的基本模式，其满足居民的基本需求，奠定社区管理的基本架构，其他社区管理模式都是在这一基本架构下产生的，是对这一架构更好的完善与补充，而不是取而代之。其二，这些模式只有与“居委会模式”相辅相成，才能更好地发挥作用。这些模式不是“另起炉灶”，而是“居委会模式”的适当变通。“社区议事会模式”是“小尺度上”的居委会模式，而且“社区议事会模式”多在居委会主持下进行的，即使纯粹居民自发，也一定离不开居委会的支持，否则一些工作无从展开。“能人库模式”基本由居委会推动，缺乏居委会支持，则将举步维艰。“民意直通车模式”与“项目推动模式”都是由政府“自上而下”推动社区建设，在当前的情况下，其载体一定是居委会，别无选择。

（二）居民参与是关键

旧城社区管理模式创新离不开居民参与，居民参与意义重大。“社区议事会模式”以及“能人库模式”是居民自发组织的，可能会有几个“牵头人”进行组织，但是最终离不开大量居民参与，离开居民参与，则难以为继。在“社区议事会模式”中，没有绝大多数人同意，不会形成大家共同遵守的制度，收取类似物业费之类费用更是不可能的。在“能人库模式”中，供需两端都需要居民参与。在供给端，离开社区能人的奉献与参与，“能人库模式”无从谈起；同样在需求端，居民不参与进去提出需求，社区能人也无用武之地。

“民意直通车模式”以及“项目推动模式”是依靠外力推进的，也都离不开居民参与。“项目制模式”本身就是希望通过以某一任务为出发点，吸引居民参与。任务本身并不一定是中心所在，吸引居民，提高能力与素质才是本源目的。“民意直通车模式”也是如此，只有居民广泛参与，表达意愿，才能维护自身利益，解决问题。

当然，这其中必须解决居民参与的持续性问题。尤其是项目推进模式，项目一旦完成，居民如何能够继续参与？特别是伴随着再无经费的情况下，如何保持参与的持续性？这些问题都有待于进一步探讨。

（三）政府的引导是抓手

长期以来，我国社区管理都是政府推动的。政府习惯大包大揽，居民习惯于依赖与等待，这是一种不正常的状态。社区管理模式创新就是要打破这一状态，还原政府与社会（社区）的本源。社区管理创新是打破政府与社区二者困局，回归二者“本位”，因此我们必须看到，在政府与社区博弈中，打破困局的关键是政府，政府是强势群体且负有更多的责任。政府应积极引导与扶持，使社区发展壮大，真正实现“自组织”。在社区真正“自组织”之后，政府逐步退出，二者的空间逐步合理化与明晰化，这是理想路径。

“民意直通车”模式以及“项目推进模式”本身就是政府推动，是政府推动社区建设的手段。而“社区议事会模式”与“能人库模式”尽管是社区居民自发而成，但事实上离不开政府的推动。社区自组织的一个重要前提就是政府支持，没有政府的认可是不可想象的。著名学者、诺贝尔经济学奖获得者奥斯特罗姆在论述成功“社区自治”所需的八个条件中，就有一条是关于政府对组织权最低限度的认可。因此，“社区议事会模式”涉及收取费用以及制定一些规则，至少是要经过政府的允许或者默许。事实上，据我们了解，这些社区模式的形成都需要一个过程，在形成过程中，每一步骤都离不开政府（尤其是街道）的推动，并非社区居民完全创造，都是“自上而下”与“自下而上”的结合。当然，政府支持也要把握一个“分寸”的问题，不能代替社区或者“越俎代庖”。

（四）整合资源是主线

社区管理模式创新需要整合各种资源，形成合力。目前在我国社区，尤其是旧城社区，任何一种主体都无力解决社区所有问题，要依靠多主体投入。几种创新模式都体现了整合资源的特点。“能人库模式”是整合资源的最好体现；“社区议事会模式”也整合了居民的资源；“项目推进模式”是政府希望通过项目，整合社区资源，共同推进社区建设；“民意直通车模式”则是希望整合政府部门资源，更好地为社区服务。

社区整合资源潜力是无限的，除了挖掘政府外部资源以及挖掘社区居民内部资源外，还有很多资源值得挖掘。辖区单位是旧城社区一支重要潜在资源，很多社区都在积极开发这一资源，如一些辖区单位的停车场在晚上给社区居民使用，不少辖区单位对社区弱势群体实施“结对子”。社会组织也是一支重要潜在资源。目前，苏州政府大力扶持社会组织的发展，社区社会组织蓬勃发展，在社区管理中发挥重要作用。一些机构社会组织在公益创投以及政府购买的推动下，也不断向社区“辐射”，整合社会组织资源潜力无限。

（五）因地制宜是最大的创新

目前我国很多社区都在积极探索社区管理模式创新，那么究竟怎样理解社区管理模式创新？我们认为，因地制宜就是最大的创新。社区情况不一，千变万化。在社区管理中，不能简单模仿与借鉴，只有从社区自身实际出发，探索解决途径，才是创新。苏州的几种模式都是从社区实际出发的产物，都契合社区实际需要。今后社区的发展将出现更多的新情况，社区应不断把握管理的新形式与居民的新需要，探索出更多的创新模式。

说明：本文系教育部重点研究基地苏州大学中国特色城镇化中心重大项目“苏南模式转型研究”；教育部人文社会科学重点基地苏州大学中国特色城镇化研究中心“城乡一体化背景下的人口城镇化（苏南）研究”创新团队项目。

责任编辑：张炜